¿Cuánto avanzó en 2024 el cronograma legislativo cubano?

Nadie podría sostener que Cuba se mantiene estática en el tiempo como sus automóviles o edificaciones. Una crisis económica sin precedentes tiene en jaque al pueblo cubano, y los cambios, algunos beneficiosos para la población y otros dudosos, no paran de llegar. El 2024 ha sido un año activo en materia legislativa, aunque no tanto como se hubiera esperado, con un calendario que presenta instrumentos rezagados incluso de más de dos años.

La Asamblea Nacional había aprobado en 2023 el cronograma legislativo para los años 2024-2027, con un total de 46 leyes y 23 decretos leyes, con 17 leyes y 15 decretos leyes previstos para el ejercicio de 2024. Según el medio oficial Cubadebate, desde la proclamación de la Constitución de la República, en 2019, hasta diciembre de 2024, se aprobaron en Cuba «50 leyes y 115 decretos leyes, para un total de 165 normas jurídicas de rango superior».

Estaban previstas en el cronograma legislativo del 2024 17 leyes y modificaciones de las cuales fueron aprobadas 8 leyes y un decreto ley. Aun así, quedaron pendientes para 2025 8 leyes, por lo que podríamos afirmar que casi la mitad de los instrumentos previstos debieron posponerse.

En 2024 la Asamblea Nacional aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información cuyo anteproyecto fue definido como «un documento que busca instrumentar los mecanismos que garanticen el acceso de la ciudadanía a esos datos y la protección de la información que ponga en riesgo la seguridad nacional e integridad de las personas, generada por el Estado, el Gobierno y otros sujetos obligados».

En el año que cierra también vio la luz la Ley de Procedimiento Administrativo que establece lo relacionado con el derecho constitucional al acceso al debido proceso en el ámbito administrativo, así como la posibilidad de «dirigir quejas y peticiones a las autoridades y la obligación de éstas de tramitarlas y dar las respuestas oportunas, pertinentes y fundamentadas en el plazo establecido», según Óscar Manuel Silvera Martínez, ministro de Justicia.

La ley se plantea como una forma de eliminar procedimientos burocráticos innecesarios, como el incumplimiento de plazos o la exigencia de documentación adicional en determinados procedimientos, así como la falta de acceso de la ciudadanía a expedientes administrativos.

Se aprobó también la Ley del Sistema de Condecoraciones y Títulos Honoríficos que se refiere a «la creación, modificación o extinción de títulos honoríficos y condecoraciones, su otorgamiento, imposición o entrega; los derechos y obligaciones de los condecorados; el uso de insignias y pasadores; la privación o restablecimiento de títulos honoríficos y condecoraciones; las comisiones; la pérdida, deterioro o destrucción de insignias y el registro de títulos honoríficos y condecoraciones, y su control administrativo», según el medio oficial Cubadebate.

Otro de los instrumentos que introdujo cambios significativos en la jurisdicción del país fue la Ley de Extranjería, del 19 de julio de 2024, la cual deroga la Ley no. 1313, Ley de Extranjería del 20 de septiembre de 1976 y su Reglamento, y establece el tratamiento a los ciudadanos extranjeros. Dicha ley es un complemento a las leyes de migración y ciudadanía también aprobadas en el presente periodo legislativo. El paquete de leyes de migración, ciudadanía y extranjería introduce novedades como:

• Las condiciones de estancia y residencia de los extranjeros durante su permanencia en territorio nacional.
• La clasificación migratoria de residente provisional, previa a la aprobación u otorgamiento de la residencia permanente; y la de residente humanitario destinado a los refugiados, apátridas y asilados políticos; así como las causas de cancelación de la estancia y residencia de los extranjeros en el país (Extranjería).
• Se eliminan los 24 meses como tiempo de estancia autorizado para permanecer en el exterior. Todo aquel que salió del país desde 2013 y mantuvo la residencia en Cuba (vive afuera, pero regresó antes de los 24 meses) mantiene su residencia. Se detiene la categoría de emigrado (Migración).
• La Ley de Migración establece en su artículo 22 que la residencia efectiva migratoria es la condición que tienen las personas ciudadanas cubanas que participan en el proceso migratorio y las personas extranjeras residentes, cuando acumulan, en el término del año anterior a la fecha en la que se hace la solicitud, la mayor parte de su tiempo en el territorio nacional.
• Según el artículo 29.1 de la Ley de Migración los cubanos son residentes en el exterior cuando permanecen la mayor parte del tiempo y poseen su domicilio fuera del territorio nacional. Para estas personas están reservadas las categorías de residentes en el exterior, emigrados (quienes residen en el exterior desde antes de que esta ley entrara en vigencia) e inversores y de negocios (los que participan del modelo económico cubano).
• Los ciudadanos cubanos, mientras estén en territorio nacional, se rigen por la condición de ciudadanos, en los términos establecidos por esta ley, y no pueden hacer uso de una ciudadanía extranjera (Ciudadanía).
• La Ley de Ciudadanía también regula cómo una persona puede perder o renunciar a esta condición. Para renunciar se debe ser mayor de 18 años, acreditar tener otra ciudadanía, encontrarse en el extranjero, no poseer deudas con el Estado cubano y sus instituciones, y no estar cumpliendo sentencia penal de privación de libertad o ser perseguido por la comisión de un delito. Entre las causas para la pérdida de la ciudadanía cubana están adquirirla de manera fraudulenta y no ratificar ante la oficina consular cubana correspondiente en caso de naturalización en otro país, la voluntad de mantenerla. También da la posibilidad de que sea retirada si el ciudadano «desde el extranjero realizar[a] actos contrarios a los altos intereses políticos, económicos y sociales de la República de Cuba», algo sumamente ambiguo que pudiera abrir la posibilidad de retirar la ciudadanía como una forma de represalia a quienes disienten del sistema político, aunque hasta el momento no se conocen casos en los que se haya aplicado.

En el último mes del año, el 20 de diciembre de 2024, vio la luz la Ley del Ejercicio de la Abogacía y la Organización Nacional de Bufetes Colectivos. Al respecto, el ministro de Justicia, Óscar Manuel Silvera Martínez dijo en el plenario del Parlamento que «los principios fundamentales que ordenan su función, alcance, derechos de los abogados, su comportamiento ético y la responsabilidad que asumen como garantía del ejercicio de los derechos de las personas, uniformando estas exigencias en aquellos profesionales que ejercen la abogacía en instituciones distintas a la Organización Nacional de Bufetes Colectivos».

En materia de regulación de los procesos legales llegó también la Ley del Notariado que deroga el Decreto Ley 81 de 1984, Sobre el Ejercicio de la Abogacía y la Organización Nacional de Bufetes Colectivos. Según informa Prensa Latina, la norma conceptualiza el ejercicio de la abogacía «como el acto de dirigir, asesorar, hacer consultas, representar y defender los derechos e intereses de las personas naturales y jurídicas ante los tribunales de justicia, los órganos de arbitraje de los organismos administrativos y las entidades de personas públicas y privadas». Además, «se perfeccionan la definición de la Organización Nacional de Bufetes Colectivos y el funcionamiento de sus estructuras organizativas y de dirección».

Finalmente, como cada año en 2024, se aprobó la Ley del Presupuesto del Estado. «Para el año 2024 quedó establecido como límite de la ejecución presupuestaria un déficit fiscal ascendente a 147 391 millones de pesos, como resultado de reconocer ingresos netos por 333 316 millones de pesos y gastos totales por 480 707 millones», según el ministro de Finanzas y Precios, Vladimir Regueiro Ale.

En la estructura de gastos, el 71% se destina a financiar los sectores de educación, salud pública, la asistencia y seguridad social, cultura y el deporte. Se trata de un aumento de 8 puntos porcentuales respecto a la planificación de 2024 en que se dedicó el 63% a dichos sectores. No obstante, como se aprecia en la siguiente tabla, el impacto del respaldo estatal de 2025 es ligeramente menor que el de 2024 en sectores como salud y educación. Asimismo, específicamente en el renglón de la asistencia social, aunque el monto es similar al de 2024, a consecuencia de la inflación posiblemente esa cifra rinda mucho menos en manos de los beneficiarios.

¿Qué leyes se aprobarán en 2025?

Para el 2025 se pospusieron de 2024 el Código de la Niñez, Adolescencia y Juventudes (julio), la Ley del Registro Civil (julio), la Ley del Régimen General Contravencional (julio), la Ley de Empresas (diciembre), el Código del Trabajo (diciembre), la Ley Tributaria (diciembre) y la Ley de Posesión y Uso de la Tierra (diciembre).

Entre estos documentos en mora hay varios esenciales, cuya implicación tiene graves afectaciones para los cubanos, con un impacto directo en la crisis. Uno de ellos es la Ley de Empresas —pospuesta año tras año desde 2022—, aunque según su anteproyecto (filtrado) solo regularía al sector público, y no a las empresas privadas, ni al conglomerado empresarial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) GAESA, dotaría a la empresa estatal de una autonomía importante.

El Artículo 16.1 del Anteproyecto de Ley de Empresa 2023 clasifica a las empresas «estatales socialistas» en tres categorías: (1) aquellas cuya misión esencial es obtener elevados rendimientos de los recursos invertidos y fomentar las exportaciones, operando en régimen de competencia con cualquier sujeto, tanto estatal como no estatal; (2) las que tienen la misión de prestar servicios públicos universales con accesibilidad, regularidad, calidad y seguridad, o realizar actividades exclusivas del Estado por su naturaleza o decisión gubernamental, sin operar en régimen de competencia; y (3) las empresas encargadas de garantizar el acceso de la población a determinados bienes y servicios, para lo cual el Estado establece mecanismos de protección, sin exigirles altos niveles de rentabilidad ni crecimiento sistemático.

Según el artículo 32 del anteproyecto, las empresas de tipo 1 podrían: importar y exportar directamente, crear empresas sucursales y filiales en el exterior, operar cuentas en el exterior, invertir en otras empresas de nueva creación o tener participación en alguna existente, etc. Algo que hoy solo tienen aprobado de forma arbitraria algunas empresas estatales.

Dicha ley también subordinaría a las empresas estatales, ya no a los ministerios, sino a un organismo dedicado a ellas en específico, por lo cual los ministerios quedarían solo para trazar políticas públicas —que es su función en cualquier Estado— y se encargarían de hacer un acompañamiento metodológico a estas entidades.

Otros elementos importantes están en el Capítulo VIII del Anteproyecto, que establece que la asamblea de afiliados y trabajadores es el espacio esencial de participación, donde se analizan y aprueban decisiones clave relacionadas con la gestión empresarial. La administración está obligada a rendir cuentas ante esta asamblea, garantizando la transparencia y la participación activa de los trabajadores en temas como la eficiencia, los ingresos y las condiciones laborales.

Por último, el Capítulo XI pautaría todo lo relativo a la quiebra y extinción estableciendo que la disolución de una empresa se produce por decisión del representante del propietario, imposibilidad de cumplir su objeto social, pérdidas sostenidas, resolución judicial, insolvencia o fusión total. Antes de la extinción, la empresa debe cumplir con todas sus obligaciones con los acreedores, manteniendo su personalidad jurídica hasta la finalización del proceso de liquidación. Durante este proceso, se deben respetar los principios legales para la distribución de los bienes de propiedad socialista.

El primer ministro, Manuel Marrero Cruz afirmó que «la situación económica que atraviesa el país, no aconsejan, en este momento, aprobar la Ley de Empresa Estatal Socialista pues, de promulgarse, no se garantizaría su cumplimiento». Sin embargo, cabría preguntarse ¿no es acaso la situación de crisis también producto de un modelo empresarial obsoleto que no funciona? ¿qué constancia tienen las autoridades de que el próximo año la situación puede ser mejor, con Trump en la presidencia de Estados Unidos y Marco Rubio como secretario de Estado? ¿Cómo pretenden que cambie esa situación si frenan las reformas que pudieran impulsar la economía?

La Asamblea Nacional del Poder Popular, en julio de 2023, aprobó la Política Integral de Niñez, Adolescencias y Juventudes, desde ese momento se conformó un grupo de trabajo presidido por la ministra de Educación para la elaboración del anteproyecto de Ley del Código de la Niñez, Adolescencia y Juventudes. En esa misma sesión del Parlamento, Marlen Triana Mederos, viceministra de Educación, dijo que el Código se había sometido al criterio de diversas comisiones de expertos y entre las recomendaciones recibidas mencionó «…transformar el Decreto-Ley 64 (1982) para la atención a menores con trastornos de la conducta; abordar la cuestión del Servicio Militar Activo y establecer mecanismos para la protección legal de menores que infringen la ley».

No obstante, al parecer el 2024 no fue suficiente para culminar el proceso de aprobación del Código, como ocurrió con la Ley del Registro Civil, que al posponerse deja pendiente la posibilidad de las personas trans de cambiar en su documento de identidad el género que les otorgaron al nacer.

La Instrucción #1 de 2022 del Ministerio de Justicia derogó la Instrucción #1 de 2012 que supeditaba el cambio de nombre para las personas trans al cambio de genitales, a raíz de una cirugía de adecuación. No obstante, ante la ausencia de una Ley de Género en Cuba que regule los derechos de las personas Trans, la Ley del Registro Civil parecía ser una alternativa para que dicha comunidad, al menos, pudiese contar con un carnet acorde a sus identidades de género.

Pero si despropósitos se trata, resulta inconcebible que en un país que se dice socialista no exista una ley que regule adecuadamente los derechos laborales de los trabajadores del sector privado. A principios de 2024 había aproximadamente 11,046 micro, pequeñas y medianas empresas privadas registradas, que empleaban aproximadamente a 297,000 trabajadores, junto con otros 602,000 empresarios autónomos (conocidos como cuentapropistas). El Código del Trabajo prometía ser esa ley, y también quedó pendiente para finales del presente año.

Aunque el actual Código del Trabajo regula los derechos y deberes de todos los trabajadores sin importar a qué sector pertenezcan, se trata de una ley que data del 2013 con una leve actualización en 2020, y cuyo centro estaba pensado para quienes laboraban en empresas estatales. En cambio, hoy basta preguntar a cualquier trabajador del sector privado cubano para saber que las jornadas laborales no son necesariamente de ocho horas, que en muchos casos los trabajadores laboran sin contrato y en condiciones mínimas de seguridad, deben trabajar días feriados sin paga doble, y además muchas veces sometidos a discriminación por su raza, género, aspecto físico, maternidad o violencias, etc. Sin embargo, ante la falta de empleo en el sector estatal que permita cubrir la canasta básica, resulta una tendencia el aceptar el trabajo con «los privados» en las condiciones que sean, para tener un mejor sueldo.

En esa dinámica, por la inexistencia de asociaciones laborales fuertes —ya que la CTC, no cumple función alguna en este caso— no existe una cultura sindical en Cuba y los derechos de los trabajadores están sujetos a la voluntad del patrón. El nuevo Código del Trabajo debe abarcar la realidad laboral de las y los cubanos y en combinación con la Ley de asociaciones (propuesta a aprobarse también en el presente año según el cronograma) debería dotar a los trabajadores del sector privado de la capacidad de responder y defenderse colectivamente de las injusticias a las que podrían estar sometidos.

En este punto sería también un gran aliado la posibilidad del libre ejercicio de la manifestación en el espacio público, que, si bien está recogida en la carta magna cubana, cuenta con trabas burocráticas significativas para su libre ejercicio. Cuba camina hacia un modelo económico distinto y desamparar a sus trabajadores ante estas nuevas relaciones de producción es en esencia antisocialista.

En 2025, también se proponen aprobar los siguientes instrumentos: Ley del Sistema Deportivo cubano, Ley de la Vivienda, Ley de Formas Asociativas, Ley del Presupuesto del Estado 2026. Se adelanta además la Ley de Ciencia e Innovación, inicialmente planificada para el 2026 y se incluye la Ley de Transición Energética.

Entre las leyes mencionadas, camina el fantasma del derecho a la libertad de asociación en Cuba. Al respecto, Ariel Dacal refiere en un texto publicado en esta revista, que la constitución cubana reconoce el derecho a asociarnos u organizarnos y que el ejercicio de este derecho constituye, según las teorías de la democracia occidental, un «indicador esencial para la salud democrática de cualquier sociedad que asegura la participación en diversos ámbitos de la producción y reproducción material y espiritual de la vida». Dacal señala que en el sentido de las teorías socialistas: «No se debe olvidar que el propio Marx concebía el comunismo como la asociación libre de productores libres», pero en Cuba, hasta los días de hoy asociarse resulta un sueño lejano, ya que la ley actual solo permite la inscripción de una asociación por objeto social.

Es decir que, por ejemplo, sería imposible que existieran otras asociaciones de corte feminista, por ejemplo, ya que existe la Federación de Mujeres Cubanas, una organización de masas que responde a los intereses del Estado, por ende, las organizaciones y asociaciones que forman parte de la sociedad civil cubana actual, habitan en un estado de informalidad al no estar registradas, ni reconocidas por el poder.

Cuba necesita una ley de asociación que no solo enuncie la posibilidad de la existencia de asociaciones múltiples, más allá de su objeto social, sino también la voluntad política de que estas asociaciones existan y de romper con el verticalismo característico del Estado y su intento de centralizar y controlar con tinte ideológico todas las formas organizativas. De nada sirve una ley de asociaciones, si cuando los interesados intenten inscribir una, la burocracia bloquee su posibilidad de existir, como ha sucedido con el derecho a la manifestación pacífica en el espacio público, por ejemplo.

En otro orden, según informa Cubadebate la Ley de Organización de la Administración Central del Estado se propone para julio de 2027, ya que «su complejidad aconseja que primero se aprueben otras leyes como la relativa a empresas y se creen condiciones propicias para los cambios requeridos».

Resulta novedosa para el 2025, la introducción de la tan necesaria Ley de Transición Energética, que regulará lo relacionado al paso de Cuba hacia las energías renovables. El Decreto 110, publicado en la Gaceta el 26 de noviembre de 2024, constituye un avance a lo que parece que será la legislación respecto al futuro de las energías en Cuba. Dicho decreto obliga a invertir en fuentes renovables a los altos consumidores, ya sean entidades estatales o privadas, para afrontar la crisis energética del país.

La norma busca que la mitad de la electricidad que empleen los altos consumidores en horario diurno sea con fuentes renovables de energía. Además, violar estas disposiciones puede conllevar multas, interrupción del servicio eléctrico hasta 72 horas y otras sanciones.

Para 2025, 2026 y 2027, se proponen 38 leyes. En el caso del 2025, además de las siete leyes pendientes ya mencionadas se suman 4 inicialmente planificadas para ese periodo: la Ley del Sistema Deportivo cubano, la Ley de la Vivienda, la Ley de Formas Asociativas y la Ley del Presupuesto del Estado 2026. Además, se suma una inicialmente planificada para el 2026: la Ley de Ciencia e Innovación y se incluye la Ley de Transición Energética.

No se puede decir que un parlamento que aprueba solo la mitad de las leyes que se propone para un año sea eficaz. Tampoco es concebible que ninguna ley sea propuesta por los asambleístas. Se trata de una asamblea ociosa y unánime con un cronograma legislativo siempre atrasado y pendiente, que no es capaz de responder a las crisis económicas, energéticas, migratorias, políticas y de violencias, que vive hoy el pueblo cubano. Tal vez reunirse tres veces al año no es suficiente. Cuba está cambiando, pero de nada sirve si no cambia también la asamblea.

Leyes aprobadas y pospuestas del Cronograma Legislativo 2024