Los presidentes demócratas y el conflicto con Cuba: Barack Obama vs Joseph Biden

El 17 de marzo de 1960 el presidente republicano Dwight D. Eisenhower aprobó formalmente el «Plan de Acciones Encubiertas para Derrocar al Régimen de Castro en Cuba», presentado al Consejo Nacional de Seguridad por la Agencia Central de Inteligencia a nombre del altamente secreto Comité 5412. Desde entonces, los mandatarios procedentes de ese partido (Richard Nixon, Gerald Ford, Ronald Reagan, George W. H. Bush Sr., George H. Bush Jr. y Donald Trump) se han guiado por el espíritu de aquel documento: «Verbigracia, con el gobierno de Cuba no puede haber negociaciones de ningún tipo. Por el contrario, se deben aplicar todas las medidas coercitivas disponibles para provocar el “cambio de régimen”». O sea, una «guerra fría» pura y dura.

En 1989, cuando casi llegaba a su fin el proceso histórico convencionalmente designado como «Guerra Fría», un secretario de Estado, también republicano, James Baker, lo ratificó de forma inequívoca al responder a una propuesta confidencial del secretario de Estado Adjunto para Asuntos Africanos, Chester Crocker, quien después de asistir como observador a las conversaciones entre Angola, Cuba y Sudáfrica que trajeron la paz a África Sudoccidental, había propuesto negociar el fin del conflicto con el gobierno cubano.

«Con el gobierno cubano no negociaremos nada que lo legitime o lo beneficie, a no ser que haya un asunto de seguridad nacional que así lo requiera», afirmó Baker entonces en un memorándum enviado a todos los altos funcionarios del Departamento, incluso a los embajadores en países del hemisferio occidental.

Los presidentes demócratas y el conflicto con Cuba: 1961-2009

Con los demócratas las cosas han ocurrido de otra manera. El sucesor de Eisenhower en la Casa Blanca, John F. Kennedy, aceptó la herencia de Eisenhower y sufrió un estrepitoso fracaso por hacerlo en las arenas de bahía de Cochinos (Playa Girón para nosotros los cubanos).

Además, como se diría en el argot popular, «subió la parada» estableciendo sanciones económicas, comerciales y financieras contra Cuba en febrero de 1962 e, incluso, ordenando a los servicios de Inteligencia norteamericanos organizar atentados contra Fidel Castro. En respuesta a la derrota en bahía de Cochinos, el 30 de noviembre de 1961 aprobó el «Plan Mangosta», un conjunto de acciones violentas, muchas de ellas terroristas, dentro del territorio insular, que tenían por objetivo provocar una situación que llevara a la invasión en octubre de 1962.

La implacable hostilidad de Kennedy provocó la Crisis de Octubre del propio 1962. Pero según establecen documentos y memorias de la época, esa experiencia aleccionadora lo llevó a buscar un acercamiento al gobierno cubano en 1963, que no fructificó debido a su asesinato en noviembre de ese mismo año.

Lyndon Johnson (1963-1968) no modificó la política de «cambio de régimen» pero debió atemperarse a los acuerdos Kennedy-Jruschov de abstenerse de invadir a Cuba. La guerra de Vietnam le complicó sobremanera su política exterior.

Después de un fallido intento de arreglo en 1975, alentado por Henry Kissinger, el Asesor Nacional de Seguridad y secretario de Estado del mandatario republicano Gerald Ford (sucesor de Nixon en 1974), no fue sino hasta 1977, ya bajo la presidencia del demócrata James Carter, cuando, como primer intento serio de «normalización», se retomó el tema de negociar con Cuba y se establecieron relaciones cuasi diplomáticas a nivel de Secciones de Intereses. El fracaso de ese proceso iniciado por Carter ha sido analizado ampliamente en la literatura histórica.

El siguiente presidente demócrata fue Bill Clinton, quien también se acomodó al legado republicano de «cambio de régimen» por acciones coercitivas, aunque en privado confesó que le parecía una política equivocada. A tono con esto último, tomó algunas medidas para flexibilizar los viajes a la Isla y el envío de remesas. Incluso se atrevió a nominar para dirigir la política hacia América Latina y el Caribe en el Departamento de Estado a Mario Baeza, un abogado afrodescendiente cubanoamericano que había visitado La Habana y se había reunido con Fidel Castro. Este último intento fracasó.

Clinton, por maniobras electoreras en 1992, provocó la firma de la Ley Torricelli, la primera que codificó las medidas coercitivas unilaterales contra Cuba, y aprobó la Ley Helms Burton de 1996, a pesar de que en privado estuvo negociando con Fidel Castro una avenencia que evitara la tragedia del derribo de las avionetas de Hermanos al Rescate, que sirvió de excusa para su adopción. No obstante, tomó dos medidas justas e inteligentes: negoció los Acuerdos Migratorios de 1994 y 1995 y su administración actuó dentro de los marcos de la ley para devolver a Elián González a su padre en el 2000, ambas iniciativas en directa confrontación con el entonces poderoso lobby cubano-americano encabezado por la Fundación Nacional Cubano Americana (FNCA).

Deshielo con Obama

Barack Obama (2009-2017), a diferencia de sus predecesores y de sus sucesores, fue consciente de dos factores que marcan las relaciones internacionales contemporáneas: el poderío norteamericano tiene límites, por lo cual es preferible usar lo que Joseph Nye ha llamado «Smart Power», e históricamente no siempre Estados Unidos ha estado del lado de lo «moralmente correcto».

Por eso, Obama fue partidario de poner en primer plano una táctica nueva: negociar con los enemigos, incluido el gobierno cubano. Durante su administración se manifestó como «un diplomático entusiasta y un guerrero reticente», según argumentó Mark Landler, el corresponsal del New York Times en la Casa Blanca, en un libro sobre Hillary Clinton y Barack Obama.  No era ni es la actitud típica de los mandatarios norteamericanos, que tendieron a subscribir la «guerra fría» como artículo de fe, modelo e instrumento ideológico contra los enemigos percibidos.

Entre 2009 y 2014 el presidente Obama en varias ocasiones señaló que la «guerra fría» contra Cuba había sido un fracaso y no era lo mejor para los intereses de su país. Argumentó además que se trataba de una política establecida antes de su nacimiento, por lo que era recomendable actualizarla. Entre esas dos fechas ocurrió un paulatino deshielo que sentó las bases de la negociación secreta iniciada a principios del 2013 que fructificaría en los acuerdos del 17 de diciembre del 2014.

Obama le propuso a Raúl Castro una relación distinta: un proceso de normalización que comenzaría con el restablecimiento inmediato de relaciones diplomáticas y la reapertura de embajadas en las capitales respectivas y la firma de acuerdos de cooperación formales en todos aquellos asuntos en que ambos países tenían intereses comunes. Algo que ayudó considerablemente al proceso de normalización fue sacar a Cuba de la llamada «lista de Estados promotores del terrorismo».

El proceso de normalización acordado por los presidentes Castro y Obama tuvo muy poca duración, apenas 25 meses. Por tanto, resulta sumamente difícil evaluarlo.

Aunque el mandatario demócrata no podía levantar incondicionalmente las medidas coercitivas unilaterales impuestas desde 1962, su administración comenzó a emitir licencias que expandieron los vínculos económicos, sobre todo en el terreno de viajes no turísticos.

Otro aspecto significativo del modelo de normalización fue la firma de 22 acuerdos de cooperación o memorandos de entendimiento (Memorandums of Understanding en inglés-MOUs) sobre temas tan disímiles como inmigración o protección de especies marinas. En el marco de estos se crearon 22 grupos de trabajo que comenzaron a reunirse dos veces al año para trazar pautas y eliminar obstáculos. Se creó, asimismo, un grupo a nivel viceministerial que debía supervisar el cumplimiento de los acuerdos.

Fue particularmente significativo lo decidido en materia migratoria, un tema sobre el cual ya había acuerdos bilaterales desde 1994-1995, lo que fortaleció la decisión común de garantizar una migración ordenada y legal entre ambas naciones. El modelo de normalización incluyó la cooperación en espacios o proyectos multilaterales.

De capital importancia fue que el clima de cooperación creado entre los dos gobiernos fomentó los intercambios entre las sociedades civiles de ambos países, particularmente en el terreno de las pequeñas y medianas empresas, adicionándose a los más tradicionales en los terrenos científicos, académicos, culturales, educacionales y deportivos.

Se trataba de un proceso abierto en el cual se iría progresando sin que hubiese metas específicas o condicionamientos mutuos, y empezó a rendir frutos sobre todo para la economía cubana, no solo de manera directa ?se abrieron líneas de cruceros entre ambos países, por ejemplo?, sino indirecta: inversionistas de terceros países, deseosos de participar pero ahuyentados por las posibles sanciones, mostraron más interés por el mercado cubano.

En reiteradas ocasiones el presidente Obama negó el cambio de régimen como objetivo de su política, y así lo afirmó en su discurso desde el Gran Teatro Alicia Alonso transmitido a toda Cuba por la televisión nacional: «He dejado claro que los Estados Unidos no tiene ni la capacidad ni la intención de imponer cambios en Cuba. Los cambios que vengan dependerán del pueblo cubano. No les impondremos a ustedes nuestro sistema político o económico. Reconocemos que cada país, cada pueblo, debe trazar su propio camino y conformar su propio modelo».

Esa promesa fue repetida en la Directiva Presidencial de Política hacia Cuba del 14 de octubre del 2016 en la que hay dos párrafos clave:

Reconocemos la soberanía y autodeterminación de Cuba y damos cuenta de las áreas en las que existen diferencias. Pretendemos abordar tales diferencias por medio de la participación y el diálogo así como aumentar el entendimiento entre nuestros gobiernos y nuestros pueblos.

Nosotros no buscaremos un cambio de régimen en Cuba. Continuaremos dejando claro que Estados Unidos no puede imponer un modelo diferente en Cuba porque el futuro de Cuba depende del pueblo cubano.

Aquí vale la pena hacer una pequeña digresión. Entre los especialistas cubanos ha existido un debate sobre si Obama estaba aplicando lo que muchos hemos llamado una estrategia “a la Roberta Flack” (por su bien conocida canción “Killing Me Softly with Your Song” o “Matándome suavemente con tu canción”) o si ya con el presidente demócrata se había abandonado la idea del “cambio de régimen” como objetivo principal de la política para, en su lugar, buscar la colaboración con Cuba en temas de interés mutuo. Por cierto, hay congresistas demócratas como Jim McGovern y Barbara Lee que son decididamente partidarios de esa transformación en la política hacia Cuba. Como nunca se pudo desplegar, resulta difícil caracterizar la estrategia de Obama. Por tanto, puede ser legítima la sospecha.

Aunque en declaraciones en la Habana y Washington el presidente había reiterado que Estados Unidos no tenía ni la intención ni la posibilidad de imponerle al pueblo cubano un cambio que el propio pueblo no quisiera, hubo por esa época pronunciamientos sospechosos que apoyaban la primera hipótesis enunciada más arriba. Entre otros se pueden citar las declaraciones de su subsecretario de Estado Antony Blinken (hoy Secretario de Estado de Joe Biden), durante una visita a España en julio de 2015:

Creemos que abrir la relación es la mejor manera de alcanzar los objetivos que tenían aquellos que apoyaban el embargo. Esto permitirá al pueblo cubano, a la clase media, tener más contacto con el mundo y con EE.UU. Esto nos permitirá extender nuestros contactos en la sociedad cubana. Las medidas que estamos tomando reforzarán a la clase media de Cuba. Este es el mejor instrumento para obtener lo que todos queremos: una Cuba libre, próspera y democrática.

Sin embargo, algunos especialistas argumentan que muchas de estas declaraciones hay que tomarlas con escepticismo pues probablemente están diseñadas fundamentalmente para acallar las críticas de la derecha cubano-americana y norteamericana en general en el sentido de que se está “renunciando” la política de “cambio de régimen”, casi un canon inmutable. Quizás habría que calificar el objetivo de otra manera: “evolución gradual del régimen desde adentro”. Pero, en todo caso, se trataba de un proyecto que perseguía ir eliminando las medidas coercitivas unilaterales, uno de los principales obstáculos para la mejoría de la situación económica en la Isla.

Trump-Biden, ¿dos caras de la misma moneda?

Ya se sabe que en el interregno entre el final de la administración Obama en el 2017 y la inauguración del siguiente mandatario demócrata, Joe Biden, en el 2021, el presidente republicano Donald Trump hizo añicos el proceso de normalización e, incluso, aumentó las medidas coercitivas unilaterales de manera perversa y cruel. A las sanciones ya existentes añadió algunos pasos que ningún presidente anterior, ni siquiera republicano, se atrevió a dar:

1. Fue el primer presidente en no suspender el uso del título III de la Ley Helms-Burton, que permite a ciudadanos norteamericanos de origen cubano a presentar demandas contra compañías de terceros países que invirtieran en lo que reclaman son propiedades que les fueron expropiadas en los años 1959-1962.
2. Restableció a Cuba en la lista de Estados promotores del terrorismo.
3. Le retiró la licencia otorgada a Western Union para operar en Cuba como mecanismo para el envío de remesas.
4. Finalmente, aprovechó unos oscuros incidentes de salud que presuntamente afectaron a funcionarios diplomáticos norteamericanos para cerrar la sección consular de la embajada y reducir esta a su mínima expresión, so pretexto de que habían sido atacados con armas sónicas o acústicas.

Ese fue el legado que heredó el presidente Biden.

Durante la campaña electoral del 2020, Joe Biden prometió dar marcha atrás a las medidas coercitivas de su predecesor republicano, algunas de ellas perjudiciales para los propios ciudadanos norteamericanos de origen cubano.

Que el presidente Biden hubiera sido el vicepresidente de Barack Obama, unido a sus promesas de campaña, hacían suponer que pudiera comenzar un paulatino proceso de regreso a la normalización eliminando las medidas más onerosas de Trump, algunas de las cuales empezaron a ser revertidas muy gradualmente en el segundo trimestre del 2022.

Inicialmente la administración se escudó en dos argumentos difíciles de creer: Cuba no era una prioridad, y se estaba revisando la política.

Esas declaraciones de Washington utilizadas en la primera mitad del 2021 demostraron ser falaces. Aparentemente se pretendía echar a andar un tenue proceso de mejoría en el verano del 2021, pero se produjeron las manifestaciones de ciudadanos cubanos ante la grave crisis del país y su represión por el gobierno. Ello hizo imposible políticamente a la administración norteña hacer nada positivo, so pena de ser acusada de hacer concesiones al gobierno de la Isla. El propio Biden contribuyó a ello con la intempestiva declaración de que «Cuba era un Estado fallido».

Es complicado deducir cuáles fueron los motivos de esa posición inicial que le ha amarrado las manos a su administración. Se sugieren varios:

1. La necesidad de no incomodar al senador demócrata de origen cubano por New Jersey, Robert Menéndez, dado que manejaba dos bazas importantes: el Senado estaba dividido 50-50 y Biden necesita cada voto, además de que Menéndez preside el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara Alta.
2. La presencia en la Casa Blanca de funcionarios con una clara preferencia por políticas de «guerra fría», como Juan González, colombiano-norteamericano que funge como director para América Latina en el CNS.
3. El factor electoral en la Florida, aunque este es un argumento ambiguo, pues no es creíble la hipótesis de que adoptar políticas duras hacia Cuba puede ganarles votos republicanos a los candidatos demócratas a cualquier nivel ?Obama ganó dos veces este estado, con una política diferente
4. La clara percepción en la Casa Blanca de que el gobierno cubano está a punto de caer y no vale la pena invertir capital político en acciones que puedan ser percibidas como de «ayuda» al presidente Miguel Díaz Canel.

Se puede concluir que Biden no tiene voluntad política alguna de volver al proceso de normalización con el cual el presidente Obama buscó poner fin a este «conflicto de Guerra Fría». Desde enero del 2021 hasta abril del 2022 parecía que la administración había regresado a lo dicho en el Memorándum Baker de marzo de 1989. Ni hablar siquiera de emular con Obama y producir un alivio limitado de las medidas coercitivas unilaterales o bloqueo.

Para decirlo en pocas palabras, Biden ha optado por aplicar al conflicto la estrategia republicana, como lo hicieron otros presidentes demócratas antes que él. Ha desestimado al argumento principal de su antecesor inmediato, Barack Obama, en el sentido de que la política hacia Cuba ha fracasado y hay que actualizarla.

Sin embargo, la política de «guerra fría» hacia Cuba no dejó de tener costos para Washington. Uno es que estimuló la emigración ilegal, reforzada por el cierre durante cinco años de los servicios consulares en La Habana. Esta situación, que ha comenzado a corregirse con su reapertura en enero del 2023, ha demostrado que la emigración desordenada desde Cuba tiene serias consecuencias para la seguridad nacional de Estados Unidos.

En segundo lugar, Biden enfrenta un problema que ya sufrió Obama: las dificultades que esta política de línea dura le crea con algunos países clave de América Latina y el Caribe, como Brasil y México. Ello quedó patentizado por el número de ausencias a la Cumbre de las Américas en Los Ángeles en el 2022.

En todo este cuadro hay algunas señales positivas:

1. Washington ha reconocido que no fueron ataques los incidentes de salud que tuvieron lugar en su embajada en La Habana en el 2017.
2. La Habana y Washington han reiniciado conversaciones bianuales para buscar soluciones a los problemas de migración ilegal.
3. Se avanza en la regularización del personal de las embajadas de ambos países en las capitales respectivas.
4. Se han venido restableciendo los vuelos regulares a distintas ciudades cubanas.
5. Se ha anunciado que Estados Unidos autorizó la apertura de un nuevo canal para el envío de remesas a Cuba.

No obstante estos últimos avances, en lo esencial Washington continúa manteniendo una política de «guerra fría» contra Cuba con dos elementos centrales: medidas coercitivas unilaterales en lo económico y financiamiento de grupos opositores en lo político.

Cuba y Estados Unidos «condenados» a entenderse en algún momento

El contraste entre las políticas de dos presidentes demócratas no puede ser más evidente. Barack Obama tuvo desde el principio una voluntad política de buscar un cambio hacia Cuba. Por eso afirmó rotundamente en su discurso en La Habana del 22 de marzo del 2016: «He venido aquí para enterrar el último resquicio de la Guerra Fría en el continente americano».

Esas palabras tienen eco en su propio libro de memorias, Una Tierra Prometida, en el que se ufana de que los miembros más jóvenes de su equipo de seguridad nacional coincidían con él en cuestionar a los más veteranos, quienes «habían alcanzado la mayoría de edad en pleno apogeo de la Guerra Fría» y eran del criterio de que «una política exterior responsable significaba continuidad, predictibilidad y una negativa a alejarse demasiado de la opinión popular». Obama se cuestionaba

…las suposiciones que a menudo conocíamos como “el manual de estrategia de Washington”, ya fuera en política para  Oriente Próximo, nuestra postura frente a Cuba, nuestra negativa a mantener relaciones diplomáticas con adversarios, la importancia de restablecer los muros de contención legales en la lucha contra el terrorismo o el fomento de los derechos humanos, el desarrollo internacional y el cambio climático, no como actos de altruismo, sino como aspectos fundamentales de nuestra seguridad nacional.

Apostar por la «guerra fría» contra Cuba, como parece insistir la administración Biden, sigue sin rendir visiblemente los resultados que Washington espera. Conviene a sus intereses volver al proceso de normalización para evitar nuevos descalabros, aunque no se entiendan como tan costosos. Tal vez por eso un considerable número de congresistas apoyan la flexibilización de las medidas coercitivas unilaterales.

La reticencia del presidente Biden y sus colaboradores no puede atribuirse exclusivamente a la oposición de políticos como Bob Menéndez o Mario Díaz Balart. Es una cuestión de mentalidad, que les impide ver el mundo como lo veían el presidente Obama y sus más jóvenes colaboradores. Al final, demuestra una falta de perspectiva estratégica y de voluntad política.

Cuba y Estados Unidos están «condenados» a entenderse en algún momento. Y el camino de la normalización es el más adecuado y el que mejor sirve a los intereses de ambos pueblos.