Obstáculos a la unificación
El proceso de unificación se enfrenta a cuatro graves obstáculos. El primero, su diseño, la suspensión o posposición de elementos claves en la unificación monetaria y cambiaria: continuación de subsidios a las empresas con pérdidas al menos por un año; determinación central de precios e imposición de topes a la mayoría de precios mayoristas y minoristas, lo cual mantiene las distorsiones e impide que el mercado envíe señales adecuadas a los productores; establecimiento del cambio fijo y postergación del cambio móvil hasta que existan las condiciones necesarias; crecimiento del desempleo oculto porque las empresas con pérdidas no cerrarán al menos por un año (el desempleo declarado “no es una opción”); expansión insuficiente del sector no estatal para absorber el excedente de mano de obra estatal porque, a pesar de algunas medidas positivas, no se ha promulgado la ley de empresas que lo legalice y ofrezca garantías, ni se le permite exportar e importar directamente; ausencia de reformas profundas paralelas a la unificación, fundamentales para eliminar las distorsiones estructurales, como la transformación de la agricultura; incremento en 24 veces de los precios de las importaciones, pero su limitación a 12 veces en los precios nacionales; postergación del mercado paralelo oficial o permitido del dólar; retraso en la eliminación de gratuidades y reemplazo del subsidio a las empresas por el subsidio a las personas vulnerables; y rechazo como no factible de la mejor opción para controlar la inflación, que es el incremento de la producción.
El segundo obstáculo es político. Los retrasos mencionados pueden deberse a la oposición de los dirigentes más ortodoxos o “duros” de la vieja guardia (José Ramón Machado Ventura, de 90 años, segundo secretario del Partido y ex primer vicepresidente, y Ramiro Valdés, de 89 años, vicepresidente del Consejo de Estado). Cuando Raúl Castro reemplazó a su hermano en 2007, carecía del control total sobre las decisiones políticas y tuvo que compartir el poder con los “duros”. Esto fue una razón del fracaso de sus reformas estructurales, obstruidas por restricciones, desincentivos, altos impuestos y otras “trabas”. Miguel Díaz-Canel ha proclamado el “continuismo” junto con la necesidad de “destrabar” la economía. Obviamente, Díaz-Canel tiene menos poder que Raúl, que tenía el apoyo de las fuerzas armadas y la mayoría del PCC. Es posible que la posposición por casi una década de la unificación monetaria se deba a esta oposición (y a la resistencia de los beneficiarios del sistema de planificación central, incluyendo a las empresas “perdedoras” con la unificación). El período de transición de un año que pospone el cierre de empresas estatales y la terminación de los subsidios estatales pudiera haber sido una condición impuesta a la unificación por los ortodoxos.
El tercer obstáculo es la peor crisis económica desde la década de 1990. El PIB, que había disminuido un 0,2% en 2019 (en vez del 0,5% positivo estimado por la CEPAL), cayó un 11% en 2020, más que los pronósticos iniciales (del -8% al -10%). El promedio anual del período 2016-2020 fue del -1,3% y con un crecimiento adecuado tomará al menos tres años recuperar el quinquenio perdido (véase la Figura 10). Frente a este pobre desempeño, Cuba necesita una tasa de crecimiento sostenida del PIB del 6% al 7% anual. La caída del 11% en 2020 es mayor que la del -3% en 1990 y del -10,7% en 1991, el primer y segundo año de la crisis de los 90. Gil (2020b) proyecta un crecimiento de entre el 6% y el 7% en 2021, algo difícil (Triana, 220), y habrá que esperar a fines de este año para comprobarlo.
El déficit fiscal en 2021 aumentará al 23,3%, el mayor desde los años 90. La liquidez monetaria en manos de la población superaba al valor del PIB en 2019. El índice de producción industrial, que se recuperó parcialmente desde 2013, descendió en 2019 y estaba 39 puntos porcentuales por debajo de 1989. Entre 22 productos claves en agricultura, ganadería, pesca/mariscos, minería y manufactura en 2019, 19 descendieron respecto a 2018, 10 estaban bajo el nivel de 1989 y 11 eran inferiores a cimas de producción previas. El valor de las exportaciones en 2019 era un 62% menor que en 1989, mientras las importaciones eran un 22% mayor y el déficit en la balanza comercial de bienes creció un 187%. En 2020 hubo una caída del 30% en las exportaciones y del 40% en las importaciones, y disminuyó algo el déficit en la balanza de bienes. El excedente en la balanza de bienes y servicios menguó de 3.719 millones en 2014 a US$994 millones en 2019. Es un 73% menos, debido a que el valor de los servicios profesionales (primer ingreso en divisas) pasó del 13,8% al 7,2% del PIB entre 2012 y 2019 (mayormente por la crisis de Venezuela y el recorte de su compra de servicios a Cuba, así como por la salida de médicos de Brasil, Bolivia, Ecuador y El Salvador). Las remesas del exterior (segundo ingreso en divisas) en 2020 estaban un 35% por debajo de 2019. El ingreso bruto por turismo (tercero en divisas) en 2020 cayó un 80% respecto a 2017 (la proyección oficial en 2021 es menos del 68% respecto a 2017) y la ocupación de camas hoteleras era sólo un 48% en 2019 (debido a la pandemia y las sanciones de Trump).
Cuba no pagó su deuda renegociada con el Club de París en octubre de 2019 y este le ha impuesto una sanción del 9% sobre su saldo. También incumplió el pago de la deuda renegociada con Rusia, que suspendió sus proyectos de inversiones (Triana, 2020). La inversión extranjera directa virtualmente se paralizó debido al recrudecimiento del embargo y la implementación del Título III de la Ley Helms-Burton (que autoriza reclamaciones judiciales contra compañías extranjeras que han “traficado” con propiedades confiscadas por el gobierno cubano). La tasa de participación laboral mermó del 76,1% al 65,2% entre 2011 y 2019. El salario real era el 47% del valor de 1989 mientras que la pensión real era del 64%, y la asistencia social disminuyó entre 2005 y 2019 de 5,3 a 1,5 beneficiarios por 1.000 habitantes y del 2,3% al 0,4% del PIB (Figuras 1, 2 y 3; Mesa-Lago y Svejnar, 2020; Gil, 2020b; Bolaños, 2020; y Frank, 2020).
El cuarto obstáculo es que Cuba no tiene un ahorro interno sustancial y que su formación bruta de capital pasó del 25% del PIB al 12% entre 1989 y 2018 (Figura 1). Sus reservas internacionales, aunque no se publican, deben estar a muy bajo nivel o virtualmente exhaustas debido a la crisis económica. Esto significa que no hay recursos para afrontar el aumento de los costes de importación, los subsidios, etc., y limita el espacio de las políticas fiscales. Por último, carece de un prestamista de último recurso que pudiese ayudarla financieramente en la unificación, al no pertenecer al FMI, ni al Banco Mundial, ni al BID (“Redacción OnCuba”, 2016; y Cuba Standard, 2020).
¿Por qué ahora?
En septiembre de 2020 un artículo de la Agencia Reuters anunció que el fin de la doble moneda ocurriría antes del fin del año, probablemente el 1 de octubre. Esto provocó una avalancha de cubanos buscando cambiar sus CUC por CUP, con seria escasez de CUP en las casas de cambio oficiales CADECA (Tribuna de La Habana, 9/IX/2020). El anuncio fue desmentido por el BCC como “no verídico” y su presidenta declaró que cuando se tomase la decisión se anunciaría al pueblo. La principal agencia de noticias oficial recorrió los bancos de La Habana y reportó largas colas de cambistas, un colapso de los servicios, cajeros vacíos y falta de personal (Cubadebate, 14/IX/ 2020). En una Mesa Redonda televisada, Marino Murillo y Alejandro Gil dieron información detallada sobre la unificación, llamada “Ordenamiento Monetario”. Según Murillo (2020), la unificación y la modificación de la tasa de cambio ocurrirían simultáneamente antes de fin de 2020, en un primero de mes, porque las empresas estatales deben cerrar sus estados financieros al final de cada mes, pero esto no ocurrió. El 10 de diciembre, Díaz-Canel (2020b), flanqueado por Raúl Castro que se mantuvo en silencio, anunció la unificación y advirtió que “no constituye por sí misma la solución mágica a todos los problemas de nuestra economía”. Estos antecedentes plantean tres interrogantes: ¿por qué ahora la unificación en medio de la crisis económica más grave desde los años 90?, ¿por qué no se hizo cuando Cuba gozaba una situación mejor? y ¿cuáles han sido las causas de su postergación?
El momento ideal para hacer la unificación y reducir, o al menos controlar mejor sus efectos adversos, hubiese sido entre 2012 y 2016, cuando la situación económica era más boyante. La relación con Venezuela estaba en máximos y equivalía al 22% del PIB cubano; la venta de servicios profesionales sobrepasó los US$8.000 millones anuales (el primer ingreso en divisas), las remesas externas fueron de US$3.445 millones anuales[1] (el segundo), el proceso de normalización con EEUU bajo la presidencia de Obama indujo un aumento considerable del turismo estadounidense y el ingreso bruto del turismo fue de US$3.185 millones (el tercero). En 2015 el PIB creció un 4,4%, el mejor desempeño desde 2007. Hubo una deflación del -2,9% y Cuba conducía exitosamente la negociación con el Club de París, que le condonó 42.000 millones en deuda y extendió el pago restante hasta 2033 (Figuras 1 y 2). Pérez (2019) identificó el período entre 2014 y 2017 como el “mejor contexto”.
Una disyuntiva recurrente en el debate académico sobre la unificación fue la urgencia de hacerla sin tener listas las condiciones previas. La posición más convincente fue que estas podrían no darse y que la unificación facilitaría otras medidas (Pérez, 2020; y Pérez Villanueva, 2020b). Monreal (2019a) especuló con que la dirigencia demoró su inicio porque priorizó los efectos político-sociales: “Si predominase la percepción de un elevado costo social y un potencial impacto de erosión política, sencillamente no habrá devaluación…, por mucho que los economistas insistamos en su [necesidad]”. En este escenario, “los duros” hubieran presionado para demorarla. Es posible, además, que el gobierno cubano –como el resto del mundo– esperara que Hilary Clinton ganara en 2016, garantizando la continuidad de las políticas de apertura de Obama y la bonanza económica en Cuba, lo que podría aliviar el shock derivado de la unificación. Frente a la razón de Monreal, la espera ha agravado los costes político-sociales, mientras que la esperanza de la victoria de Clinton no explica por qué se desaprovechó tamaña oportunidad anterior. Murillo da pistas de por qué comenzó la unificación en diciembre: “La unificación no va a resolver todos los problemas de la economía que… tiene problemas estructurales en los que habrá que continuar trabajando… Tenemos un entorno en el que es muy difícil que la economía funcione de manera natural, tanto por dicho entorno como por las deformaciones estructurales… No es posible avanzar en temas más profundos en el modelo económico si no se ordena monetariamente el país… creemos que no podemos seguir esperando” (Falcón et al., 2020a). Sin embargo, esa razón era válida en el período previo.
Perspectivas
El gobierno cubano ha iniciado la necesaria unificación monetaria y cambiaria, pero ha pospuesto varios de elementos clave al menos por un año. Esto postergará sus efectos positivos a largo plazo, pero no impedirá impactos a corto, como la inflación. Queda por ver si el incremento de los salarios, pensiones y prestaciones sociales compensará la subida de precios, pero en caso contrario se agravarán las tensiones sociales. Afrontar este difícil proceso en medio de la peor crisis desde la de los años 90, lo hace aún más traumático. Por último, existe la posibilidad de que después del año de transición se mantengan los subsidios fiscales a las ineficientes empresas estatales que sufren pérdidas.
Los dirigentes cubanos apuestan a que Biden regrese a las políticas de Obama, lo que les daría un respiro esencial para la unificación. De hecho, dijo que lo haría en un discurso en Florida, que probablemente le costó la elección en ese estado, por el voto de los exiliados cubanos y venezolanos, seducidos por Trump. El nuevo presidente podría, por resolución presidencial, restaurar varias de las medidas de Obama revertidas por Trump. Además, consiguió empatar los votos en el Senado al ganar el Partido Demócrata la elección decisiva de dos senadores en Georgia (la vicepresidenta tiene el derecho de votar en favor de los Demócratas, dándoles la mayoría). El tema cubano es poco prioritario en la agenda de Biden, con múltiples problemas severos y urgentes, como la pandemia, la recesión, el cambio climático, la extensión del acuerdo nuclear con Rusia, la renegociación del tratado nuclear con Irán, el creciente poder económico y político mundial de China, la necesidad de restaurar sus lazos con la UE y la reversión de las políticas sociales de Trump. Biden también se enfrentará a la férrea oposición de los trumpistas-Republicanos, y del senador Demócrata cubano-americano Bob Menéndez, presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado. Además, el gobierno cubano debería hacer las concesiones que le negó a Obama, para que las medidas de Biden sean aceptables políticamente en el Congreso.
El VIII Congreso del PCC debió celebrarse en abril de 2020, pero se pospuso, en parte, por la pandemia y por la crisis económica. Es probable que los dirigentes del gobierno y del partido quisiesen esperar al resultado de las elecciones presidenciales estadounidenses antes de emprender las políticas económicas más difíciles del proceso de unificación. La convocatoria para el VIII Congreso, del 16 al 19 de abril de 2021 es parca y poco concreta en sus objetivos, recalca las metas repetidas en la última década: evaluación de la implementación de los Lineamientos (VI Congreso, 2011) y actualización de la conceptualización del modelo económico (VII Congreso, 2016), así como sus resultados; aumento de la producción de alimentos, respuesta de la industria a la demanda interna, ahorro de recursos, incremento de las exportaciones, sustitución de importaciones y participación de la inversión directa extranjera. Este Documento de Trabajo ha demostrado con estadísticas oficiales que ninguna de esas metas se ha cumplido. La Convocatoria reitera que la empresa estatal juega “el papel principal” en la economía, aunque “los vínculos entre el sector no estatal y el no estatal… han de seguir desarrollándose” pero de “forma complementaria” sin el dinamismo que tiene en China y Vietnam[2]. Por último, la convocatoria afirma que en el VIII Congreso se presentarán “definiciones precisas y concretas” (Comité Central del PCC, 2020). Es factible que las decisiones fundamentales sobre el modo de implementar la unificación, así como las reformas fundamentales paralelas, no se conocerán hasta que se publiquen los acuerdos del Congreso.
Los resultados reales de la unificación monetaria y cambiaria se conocerán de forma gradual, a corto, medio y largo plazo. En los primeros meses de 2021 posiblemente habrá indicaciones de: (a) si en el mercado negro la tasa de cambio fija de 24 sigue depreciándose (superando 43 a fines de diciembre); (b) si frente a eso, el gobierno da señales de que devaluará más el CUP, aumentando la tasa de cambio fija o permitiendo una tasa de mercado paralelo; (c) si el gobierno emprende (no basta que anuncie) algunas reformas estructurales paralelas esenciales, como la promulgación de la Ley de Empresas, la reforma profunda de la agricultura, la eliminación de trabas al sector no estatal, etc.; y (d) si el aumento del salario y pensiones se queda por debajo del crecimiento de los precios.
A mediados de 2021 o comienzos del otoño, el gobierno sabrá: (a) si han crecido las exportaciones de bienes y servicios en volumen (no sólo en precios internacionales) y se han reducido las importaciones con una mejoría en la balanza; (b) si hay un retorno del turismo extranjero y un incremento en las remesas externas que ayudarán en la unificación; y (c) si hay señales positivas del gobierno Biden aliviando las medidas de Trump. Un tercer grupo de efectos no se podrá evaluar hasta comienzos de 2022, después del año de transición, algo sobre lo que falta información, pues todos los ministros han guardado silencio: (a) si el gobierno deja de pagar subsidios a las empresas estatales que continúan con pérdidas; (b) si hay despidos de los trabajadores en las empresas cerradas, sin que el gobierno siga pagándoles todo o parte de sus salarios, por lo que el desempleo declarado crecerá más allá del actual 1,6%; y (c) si hay una expansión sustancial del sector no estatal, especialmente del cuentapropismo, y si este está absorbiendo el desempleo generado en el sector estatal.
Hago votos por que el proceso de unificación avance sin más cortapisas para bien del país y de su pueblo.
[1] Las cifras son estimaciones gruesas pues no hay series estadísticas verificables.
[2] En el VII Congreso se afirmó que la gestión por formas de propiedad no estatal no implica “la privatización o enajenación” de aquellas.
Tomado de: Real Instituto Elcano (con autorización del autor)
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