La actualización del modelo económico cubano: continuidad y ruptura

En un modelo económico como el cubano, lo principal es corregir errores y lograr la eficiencia, en este sentido están encaminados los lineamientos de la política económica nacional.

Por: Ricardo Torres Pérez (Profesor. Centro de Estudios de la Economía Cubana, Universidad de La Habana)

 

Introducción

 

Los procesos de cambio social son dilatados y en nuestro caso soportan la pesada carga de una herencia prolongada por demasiado tiempo, que ha limitado la capacidad efectiva del Estado de promover una agenda de desarrollo, en tanto las crisis recurrentes desviaron continuamente la atención hacia los aspectos coyunturales. La superación de las deformaciones estructurales de una economía es un proceso esencialmente de largo plazo, que no tiene lugar espontáneamente sino que requiere liderazgo, estrategia y capacidad de ajuste a los cambios del entorno.

 

Esta breve reflexión tiene como objetivo ilustrar de forma sintética, cuáles son algunos de los problemas más importantes que tiene que atender el país si aspira a enrumbarse por una ruta de desarrollo económico, y examinar la forma en que estos se recogen dentro de la propuesta actual de actualización del modelo económico cubano.

 

El contexto de los Lineamientos

 

Mucho antes de que estallara la crisis económica de principios de los 90, Cuba había empezado a enfrentar agudos problemas derivados de su patrón de crecimiento, el cual se caracterizaba por la ineficiencia y la dependencia externa para asegurar los recursos fundamentales, tanto materiales como financieros. Desafortunadamente, el esquema de integración con la Comunidad Socialista también implicó un alto grado de dependencia tecnológica respecto a estándares que no marchaban a la vanguardia en el mundo. La pérdida de la compensación externa derivada de esas relaciones precipitó la reinserción en un esquema de relaciones internacionales complejo y para el cual el sistema económico no estaba diseñado.

 

La producción material, salvo unas pocas excepciones, ha marchado rezagada en el crecimiento de la productividad, competitividad en los mercados externos, volúmenes de inversión, entre otros indicadores de eficiencia. Esto ha contribuido a reforzar la tendencia hacia el deterioro permanente del equilibrio externo, por cuanto cualquier esfuerzo de crecimiento se acompaña necesariamente de un incremento más que proporcional de las importaciones, resultado lógico de la pérdida de capacidades productivas.

 

Por ejemplo, entre 1994 y 2010, la producción de bienes fue responsable solamente del 10,3% del crecimiento acumulado de la economía. Al mismo tiempo, este sector absorbe la tercera parte de la fuerza de trabajo, lo que deja entrever niveles de productividad muy bajos. Por otra parte, en los últimos veintes años la infraestructura física se ha deteriorado continuamente generando costos superiores de producción en muchos sectores y “cuellos de botella” que impiden al

 

aprovechamiento oportuno de determinadas capacidades. Es conocido que, durante los picos de cosecha en la agricultura, se generan pérdidas sustanciales, debido a la insuficiencia de transporte, envases y capacidades industriales de procesamiento.

 

La agricultura cubana muestra pobres rendimientos en la mayoría de los cultivos fundamentales y el porcentaje de tierras ociosas es elevado. Los rendimientos agrícolas en Cuba pueden ser catalogados de bajos, en comparación con la media mundial y otros países de su entorno geográfico. Si se tiene en cuenta el potencial científico dedicado a esta actividad, la situación es aun peor. Esta afecta no solo a los cultivos que se producen mayormente para el mercado doméstico sino que se extiende a aquellos cuyo destino principal es la exportación como la caña o el café.

 

Por otro lado, la inexistencia de un esquema de incentivos correctamente diseñado de acuerdo a las características del país, ha determinado un grado de subutilización extremo de la tierra en la forma de grandes extensiones que no encuentran un aprovechamiento productivo adecuado. En la práctica, una parte sustancial del fondo de tierras del país permanece inutilizado mientras que las importaciones de alimentos representan 80% del consumo doméstico y significan alrededor de la cuarta parte de las importaciones anuales, generando tensiones recurrentes en el equilibrio externo y poniendo en peligro la seguridad alimentaria de la nación. Este panorama tiene un efecto devastador sobre las comunidades rurales, pues la falta de oportunidades para conseguir un ingreso suficiente para cubrir necesidades básicas genera despoblamiento y aumento de la brecha que las separa de las zonas urbanas, con lo cual la heterogeneidad territorial aumenta.

 

El sector terciario en Cuba, a pesar del debate acerca de las economías de servicios, no funciona como un complemento de la actividad productiva, sino evidencia agudas desproporciones de la economía. Su expansión ha dependido casi exclusivamente del crecimiento de servicios sociales y personales prestados a partir de una gran concentración de empleo en esas ramas, cuya actividad transcurre desconectada de las cadenas productivas principales de la economía (43% del empleo en servicios sociales y personales en 2009). Incluso las exportaciones de servicios médicos, el sector exportador líder en la actualidad, genera una gran cantidad de ingresos, pero no crea suficientes derrames que estimulen la economía interna en forma de empleo y demanda intermedia.

 

Por otra parte, los servicios productivos (financieros, legales, técnicos, consultorías, etc.) tienen un escaso desarrollo, que evidencia el bajo nivel de especialización. Esta situación responde en parte a la propia concepción del mecanismo económico, caracterizado por una alta verticalidad y rigidez en la estructuración de las cadenas de valor en la economía.

 

A diferencia de economías de servicios típicas, en el caso cubano las relaciones horizontales muestran un escaso desarrollo. De forma general, la asignación de los recursos claves tiene lugar de forma centralizada con un elevado nivel de discrecionalidad. Esto determina que no exista la necesidad de contar con un sistema financiero desarrollado, capaz de canalizar al menor costo los recursos temporalmente inmovilizados hacia nuevos proyectos productivos con probada viabilidad económica.

 

La efectividad del mecanismo de asignación de recursos se ve disminuida por la confluencia de varios factores. Primeramente, la existencia de dos monedas y varios mercados que operan simultáneamente y funcionan como compartimentos estancos, con numerosos mecanismos de formación de precios y muchos tipos de cambio, implican que la información que se genera a través de los precios está distorsionada por lo que la toma de decisiones no cuenta con un marco de referencia confiable.

 

En segundo lugar, teniendo en cuenta que los ingresos externos, factor histórico de estrangulamiento de la economía cubana, muestran un alto nivel de concentración en pocos sectores y empresas, es posible pensar que opera un fuerte canal de redistribución a lo largo de toda la economía, que implica la existencia de subsidios cruzados. Estos contribuyen a relajar las restricciones financieras en un grupo de entidades, lo que unido a la escasa autonomía termina afectando la efectividad en el uso de los recursos. A esto se añade que la propia distorsión de precios se refleja en los costos, creando empresas con resultados falseados.

 

Por otro lado, los mecanismos de control institucional de la actividad comercial determinan que las entidades se alejan de las tendencias del comercio internacional y las prácticas generalmente aceptadas en ese ámbito. Este fenómeno, visto de manera agregada, impide que los precios internacionales actúen como un referente complementario para la formación de precios y la realización de inversiones, función particularmente relevante para un mercado altamente distorsionado.

 

Otro aspecto que evoluciona de forma negativa es la articulación productiva. Entre sus causas está la negación del territorio y la localidad como espacios generadores de alternativas de desarrollo; el bajo perfil de sectores que se desempeñan como enlace entre estos y el sistema financiero, las conexiones físicas –especialmente la infraestructura de las TIC (tecnologías de la información y las comunicaciones)– para compartir conocimientos, la existencia de múltiples elementos generadores de segmentación como la doble circulación monetaria, la estructura y funciones de los OACE (organismos de la administración central del Estado), las formas de propiedad y de gestión, la división político-administrativa, entre otras. Esto último contribuye a reducir el papel del tamaño de mercado relevante para estimular la especialización y el aumento de la productividad. La presencia de múltiples factores que imponen segmentaciones en el mercado interno, reduce artificialmente su capacidad de arrastre y debilita notablemente los derrames que se derivan de una actividad económica determinada.

 

La propuesta actual

 

Teniendo en cuenta la complejidad y profundidad de los problemas de la economía y la sociedad cubana actual, sería iluso pensar que un documento pueda atender simultáneamente todas las dimensiones relevantes. Vistos desde esa perspectiva, los Lineamientos constituyen un gran paso hacia adelante. Quizá el gran mérito de esta propuesta, destacado reiteradamente por las más altas autoridades del gobierno, es colocar en el centro del debate nacional un cuestionamiento relativamente agudo del modelo económico vigente y adelantar algunas ideas para su paulatina modificación.

 

En ese esfuerzo, incluye aspectos decisivos para la reconfiguración del sistema económico cubano. Un primer elemento tiene que ver con el reconocimiento de que, dado el nivel de desarrollo de las fuerzas productivas, la heterogeneidad en las formas de propiedad es una necesidad ineludible. Más aún, se ha concluido que la operación y desarrollo de formas no estatales es funcional al desarrollo económico y representa una oportunidad de dinamizar la actividad de sectores con alto grado de deterioro. En ese camino, se crea un espacio, desde el Estado, para otorgarles legitimidad, estableciendo un marco legal para la interacción entre entidades de distinta procedencia, a la vez que se ponen en práctica algunos mecanismos de apoyo financiero y legal.

 

El estímulo a entidades de pequeña y mediana dimensión (EPM), si se estructura adecuadamente con otros objetivos estratégicos puede hacer una contribución importante en tres de las dimensiones más importantes del desarrollo, como son el progreso de los territorios, la creación de empleo productivo y la mejoría del ingreso. A esto se suma que serviría para formalizar una parte no despreciable de la actividad económica que hoy transcurre en el mercado negro, mejorando los ingresos del Presupuesto.

 

De esta forma, se rompe con algunas de las fuentes de segmentación del mercado interno, lo que propiciaría la estructuración de cadenas más densas y complejas en la economía. Por otro lado, es indispensable resolver en el menor plazo posible la insuficiencia de los mercados de insumos y factores, los que permitirían avanzar aún más en este mismo objetivo. La capacidad de una organización de tomar decisiones relevantes sobre su actividad interna y externa decide en última instancia la viabilidad de su objeto social y los resultados esperados por la sociedad. En este aspecto se avanza notablemente, pero todavía quedan remanentes importantes relacionados con el grado de independencia efectivo de las empresas estatales.

 

Un ejemplo es la reiteración de controles administrativos, cuya inefectividad ha quedado sobradamente demostrada, como vía de regulación. El exceso de controles burocráticos a las empresas, junto a procedimientos de tipo indicativo, restringen injustificadamente la capacidad de la empresa de tomar decisiones operativas y estratégicas sobre sus recursos. En los Lineamientos se deja abierta la puerta a controles administrativos de forma discrecional. Creo que la opción más saludable sería disponer de reglas claras que todos observen (incluso el Gobierno), junto a instrumentos legales que permitan recurrir las violaciones de estas reglas (incluso si fuera el Gobierno), y con organismos competentes que velen porque estas se cumplan. La mayor parte de las decisiones estratégicas deben estar en la empresa (con algunas excepciones en dependencia del objeto social). Esto debería reflejarse en un adelgazamiento del aparato de Gobierno, ganando en eficiencia y reduciendo la carga económica que representa.

 

El otro elemento que resalta por su importancia es el impulso que se le ha dado a la necesidad de descentralizar el mecanismo de asignación de recursos, tanto a nivel de las formas productivas como territorial. Ello comporta un sesgo explícito hacia formas de regulación indirectas, que todavía coexisten con mecanismos directos. Si se construyen las necesarias capacidades de gestión en las localidades, esta política puede potenciar el establecimiento de sinergias en la actividad económica local, estrechando los vínculos dentro del territorio y revelando oportunidades de progreso que hoy permanecen ocultas por el pesado fardo de las prioridades nacionales. Ello posibilitaría crear alternativas de desarrollo viables que tomen en cuenta las condiciones particulares de una región, mejorando la utilización de los recursos a nivel microeconómico y el bienestar de sus habitantes.

 

A nivel sectorial, el panorama es más diverso. Dentro de las ocupaciones aprobadas para el ejercicio del trabajo por cuenta propia (TCP) predominan oficios de escaso valor agregado, que no están acordes con el nivel de calificación de la fuerza laboral del país ni de las aspiraciones de muchos profesionales y técnicos, una parte de los cuales pueden ser reubicados, en el entendido de que el plan de reordenamiento laboral continúa adelante. Excluir a priori ciertas actividades solo conduce a crear un mercado negro y niega las capacidades existentes en nuestros trabajadores, ya probadas suficientemente en otros contextos. Lo ideal sería contar con un marco legal general de actuación para las formas no estatales, y sobre esa base aplicar, como excepción, algún tipo de limitación para la operación en áreas sensibles. Si la “lista de ocupaciones autorizadas” ha de continuar, debería ampliarse sustancialmente en la forma de áreas más generales, que incluyan actividades profesionales.

 

Es preferible brindar oportunidades laborales dentro del país que recurrir a contratos de trabajo en terceros países como alternativa. Es necesario ampliar las opciones, no restringirlas. Lo que resulta contradictorio es que se facilite la emigración en busca de empleo, mientras se ponen cortapisas a estos mismos empleos dentro del país. Si puede haber argumentos ideológicos o políticos que justifiquen esta conducta, no existen razones económicas.

 

Dentro de las políticas sectoriales se establece una prioridad adecuada a ramas tradicionales vinculadas a la explotación de recursos naturales (agricultura, minería) que cuentan con grandes reservas para incrementar la producción a mediano plazo. Sin embargo, se hace un énfasis desmedido en la dimensión vertical de estas políticas (destaque de ramas específicas) por sobre los aspectos transversales, contrario a las tendencias internacionales, lo que debilita el abordaje de la formación y maduración de cadenas productivas y clústeres en la economía. En especial se nota la urgencia de corregir el desequilibrio externo, que si bien es un problema incuestionable, constituye en última instancia un síntoma de otras debilidades estructurales de la economía.

Se requiere un mayor acento en la articulación productiva, el desarrollo de tecnologías de uso general (TIC por ejemplo), y la innovación como función fundamental del sistema económico. El impacto económico de cualquier sector depende del impulso a estos y otros factores críticos. Aunque la generación de ingresos externos es un imperativo en las condiciones actuales y lo será en el futuro, este no es el único canal para evaluar el potencial productivo de una rama. La creación de empleos, los encadenamientos y los derrames de conocimientos y habilidades son otras aristas importantes que deben ser igualmente consideradas.

 

Por otra parte, el tratamiento de las infraestructuras se diluye dentro del cuerpo del documento, siendo este un elemento cardinal en el soporte físico indispensable de la complementación productiva y la formación de cadenas. Su tratamiento aparece segmentado, siguiendo la lógica de la estructura ministerial del país. Esta cuestión no se puede poner al mismo nivel de los sectores productivos de empuje, que tienen otras características. La infraestructura es el soporte, una premisa para el crecimiento y el desarrollo. En todo el mundo, el Estado se involucra activamente en este aspecto, por los altos costos que comporta. En este momento se requiere una aproximación novedosa y audaz, pues los recursos necesarios son gigantescos.

 

De forma general, aunque se menciona a lo largo de todo el documento, el éxito de estos cambios dependerá críticamente de la capacidad de incrementar sustancialmente la inversión productiva y ello requerirá la potenciación simultánea de fuentes internas y externas. Muchas de ellas son poco ortodoxas, como la reinversión de utilidades en el sector no estatal, la concesión de créditos para capital de trabajo y compra de medios de producción, incluyendo los denominados microcréditos, y la consolidación de una política estratégica para la inversión extranjera.

 

El reciclaje de las ganancias como forma de financiamiento supone una ampliación de las capacidades productivas, que puede entrar en contradicción con la limitación a concentrar la propiedad en el sector no estatal. De hecho, el problema de entrada es que no queda claramente definido el concepto de “concentración de la propiedad”. En el caso de las cooperativas, se admite de facto un cierto grado, pero no en el resto de las formas de propiedad no estatal. Por lo general, el crecimiento de una empresa (independientemente de su tamaño) es resultado del éxito en la gestión, por lo que limitar el desarrollo de las que mejor se desempeñen, cumpliendo siempre con lo establecido por la Ley, resultaría ilógico. Asimismo, la escala eficiente de operación varía entre sectores e incluso entre territorios, por lo que esta será una cuestión a atender en el futuro.

 

La normalización paulatina del sistema monetario y financiero es un aspecto clave para permitir que se revelen costos reales que sustenten la toma de decisiones en mejores condiciones. Finalmente, la propia instrumentación de los Lineamientos es un desafío gigantesco. Solo desde el punto de vista jurídico la tarea es encomiable. En el proceso, surgirán nuevos problemas que será necesario atender. Por ello, la flexibilidad es una de las claves de éxito.

Tomado de: http://www.temas.cult.cu/catalejo/economia/Ricardo_Torres.pdf

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