Estados Unidos-Cuba: potenciales implicaciones económicas de la normalización

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Archibald R. M. Ritter
Profesor. Universidad de Carlton, Ottawa

A la altura de mediados de 2010, los obstáculos a la normalización de relaciones entre los Estados Unidos y Cuba parecían casi insuperables. Aunque en los primeros meses de la presidencia de Barack Obama hubo optimismo respecto a que se estuviera echando a andar un proceso de acercamiento, este pareció estancarse después de las primeras medidas de la nueva administración: la liberalización de las remesas y los viajes para los cubanoamericanos. El hecho de no conseguir avanzar resulta desafortunado por muchas razones. El costo económico de proseguir el estancamiento es inmenso.
Las ventajas económicas directas de normalizar las relaciones se producirían a través de cierto número de canales, que incluyen el movimiento de personas, el comercio de bienes y servicios, la inversión extranjera directa, los flujos financieros y la transferencia tecnológica. Estos tendrían una variedad de impactos sobre la eficiencia económica, los estándares de vida, los niveles de ingresos y su distribución. Tales impactos se esbozarán recurriendo a dos escenarios. En el primero, se da por sentado que la normalización se produce sin que haya otros cambios de política económica interna en Cuba. En el segundo, se parte de la idea de que la Isla adopta cierto número de reformas económicas cuyo resultado es un grado razonable de liberalización económica.
Este ensayo no analiza cómo lograr la normalización ni sugiere hoja de ruta alguna en esta dirección; tampoco examina los actuales intercambios económicos entre los Estados Unidos y Cuba, ni las importantes consecuencias políticas de la normalización para ambos países. En lugar de ello, su propósito es explorar las posibles consecuencias económicas de tal proceso en los dos escenarios.
La normalización tiene que ver con el restablecimiento de las relaciones diplomáticas, el cese del embargo, el inicio de una relación abierta de comercio, una apertura mutua para canalizar inversiones extranjeras directas (IED), y una liberalización del movimiento de personas y de flujos financieros. Incluiría la eliminación de las numerosas restricciones al comercio, a las comunicaciones, a los vínculos por Internet y a los viajes que hoy caracterizan la política de los Estados Unidos respecto a Cuba, más la clausura de Radio Martí.

Normalización en el marco del statu quo de la política económica de Cuba

En este primer escenario, se da por sentado que los principales rasgos de la administración económica permanecen inalterables y que Cuba no realiza cambios respecto a sus políticas de comercio e inversión extranjera, libertad de movimiento y flujos financieros. El ambiente de política económica del momento se caracteriza por lo siguiente:
• Sistemas monetario y cambiario duales.
• Ambiente de regulaciones restrictivas y de elevados impuestos al trabajo por cuenta propia.
• Prohibición de empresas pequeñas, medianas y cooperativas del sector privado (EPM).
• Proteccionismo burocrático y «comercio estatal centralizado», es decir, controles sobre las importaciones de mercancías y servicios, sin permitir que esto lo determine el mercado descentralizado.
• Restricción de la inversión extranjera a las empresas mixtas, y un proceso de autorización caso por caso.
• Restricciones a la inversión extranjera respecto a la contratación y la remuneración, la repatriación de utilidades, y la limitación a actividades de captación de divisas.
• Exclusión de organizaciones laborales al margen de la CTC, limitación de marcos para negociaciones colectivas y derecho a huelga.
• Limitaciones a los movimientos de ciudadanos cubanos que desean salir de Cuba y retornar a ella.
Partiendo de ello, ¿cuáles serían los impactos de la normalización?

Comercio

Se ampliaría considerablemente el comercio entre los Estados Unidos y Cuba, lo cual tendría consecuencias beneficiosas para el comportamiento económico y el bienestar de los ciudadanos de ambos países, sobre todo para los cubanos. Tomando en cuenta la rapidez con la que se ampliaron las exportaciones agrícolas norteamericanas a Cuba luego de que fueran excluidos del embargo los alimentos y las medicinas, las fuerzas geoeconómicas gravitacionales —por ejemplo, la cercanía, la complementariedad y los inferiores costos de transportación—, sumados a la diversa gama de bienes y servicios que la economía estadounidense puede brindar, conducirán a una rápida expansión del espectro de sus exportaciones a la Isla. Además, muchos cubanoamericanos, sobre todo los radicados en la Florida, están preparados para desempeñar un papel significativo en la facilitación de la interacción económica entre los dos países. Esta comunidad incluye a personas dotadas de un marcado interés por la promoción de acciones de este tipo, así como de recursos financieros y una amplia experiencia en el campo de los negocios, y el talento para llevarlas a cabo.
A pesar de estos factores positivos, las exportaciones de mercancías de Cuba a los Estados Unidos probablemente se incrementen solo de un modo modesto, debido a problemas de oferta. En contraste con ello, las exportaciones cubanas de servicios —especialmente el turismo— deberán crecer de manera significativa.
Una normalización de relaciones resultaría un beneficio de envergadura para los Estados Unidos, que adquirirían de ese modo un mercado cercano para sus mercancías. Con algunas gestiones mediadoras por parte de la comunidad de negocios cubanoamericana y de una más amplia, sus exportaciones de muchos tipos de productos crecerían rápidamente. Estas desplazarían de manera parcial a algunos productos que Cuba importa en la actualidad desde Europa, Latinoamérica y Asia, así como de Canadá. Un indicador sobre la velocidad con la que aumentarían lo brinda la liberalización de las ventas agrícolas y médicas en 2002. En el período que media entre 2001 y 2008, las agrícolas se incrementaron de 4,6 millones de dólares a casi 700 millones.1 Este aumento puede atribuirse en parte a una mayor disponibilidad de divisas por parte de Cuba. En efecto, los granjeros estadounidenses, las empresas exportadoras, los estados productores y la economía norteamericana en general se estuvieron beneficiando del incremento de la prosperidad de Cuba.
Por otra parte, hallarían mercados potenciales los bienes de capital —incluidos equipos de generación eléctrica y trasmisores, medios de construcción, vehículos especializados de muchos tipos, camiones ligeros y de transporte, equipos y sistemas de teléfono, Internet y comunicaciones, de mantenimiento de carreteras y vías férreas, de exploración, extracción y procesamiento de petróleo, de fabricación de cemento, aeronaves y muchos sistemas integrados de producción. Productos intermedios como los químicos especializados, plásticos y minerales, petróleos y combustibles, metales semifabricados, maderas, de papel semiacabados y otros materiales de construcción; y muchos más tendrían también buenas perspectivas de mercado. Se sumarian algunos tipos de bienes de consumo, incluidos amueblamiento casero, equipos hogareños de reparación y del tipo «hágalo usted mismo», alimentos procesados y automóviles.
Cuando se examina el comercio de los Estados Unidos con países de la región, como República Dominicana y Costa Rica, es posible hacerse una idea del potencial del comercio con Cuba. Por ejemplo, las exportaciones norteamericanas a Costa Rica, cuya población representa un poco menos de un tercio de la de Cuba, con un ingreso per cápita algo superior, fueron de 5 700 millones de dólares en 2008. Para República Dominicana —con 9,5 millones de habitantes, cifra inferior a la de Cuba, y un ingreso per cápita más bajo—, estas alcanzaron, en el mismo año, los 6 600 millones.2 Estas cantidades sugerirían la posibilidad de una multiplicación por diez de las exportaciones norteamericanas a Cuba, a partir del nivel aproximado de 2008 correspondiente a 700 millones de dólares.
Sin embargo, el control centralizado del comercio y una proclividad a comerciar con países de mentalidad semejante, como Venezuela, podrían limitar la penetración de productos norteamericanos en el mercado cubano durante cierto tiempo. De otro lado, las decisiones cubanas de importación también parecen basarse, sobre todo, en consideraciones de precio y calidad: testimonio de ello lo brinda el rápido giro de Canadá a los Estados Unidos, como principal fuente de productos agrícolas. El cese del embargo, por ende, tendrá un positivo impacto de gran envergadura para este último país por la vía de sus exportaciones, pequeñas quizás en relación con la escala total de la economía norteamericana, pero razonablemente grandes en términos absolutos.
Los Estados Unidos también saldrán ganando en la medida en que Cuba sea capaz de desarrollar sus mercados de exportación allí, a través de algunos productos de más bajo precio, o de mayor calidad, o una variedad más diversificada. En particular, las exportaciones de níquel podrían revelarse como valiosas, aunque en estos momentos no parece existir la capacidad requerida para refinarlo en Cuba. Sería útil que los Estados Unidos tuvieran acceso al concentrado de níquel cubano que hoy es refinado en Canadá u Holanda.
Inicialmente, el embargo causó daños de envergadura a la economía cubana, porque muchas de las cadenas de abasto eran norteamericanas, y la red de transporte y el sistema de conservación/almacenamiento estaban diseñados para el comercio de corta distancia, y cuando las piezas de repuesto dejaron de estar disponibles, los recursos capitalizables se deterioraron con mayor rapidez. Aunque en el presente decenio Cuba puede importar virtualmente todo lo que necesita de fuentes no norteamericanas, el cese del embargo tendrá beneficios económicos de envergadura. En primer lugar, los precios de algunos productos y servicios importados de los Estados Unidos son probablemente inferiores a los de otras fuentes, si se toma en consideración la calidad. En segundo, los costos de transportación son más bajos que con Europa, Asia, gran parte de América Latina y Canadá. Con conexiones navieras normales, muchos productos podrían llegar a Cuba uno o dos días después de ser ordenados desde los cercanos puertos norteamericanos —Nueva Orleans, Houston, Mobile o Miami—, mientras que las demoras desde otras regiones del mundo son mucho mayores. La reparación, el mantenimiento y la disponibilidad de piezas de recambio son también más convenientes y probablemente más baratos en muchos casos. El resultado —ya visto para los productos agrícolas— será una mejor combinación de precio, calidad y costos de embarque y de almacenamiento.
Por otra parte, en Cuba la importación de bienes no es «libre» en el sentido de que cualquiera pueda importar cualquier cosa desde cualquier lugar, siempre que la operación esté de acuerdo con la ley y el marco regulador y fiscal. En lugar de ello, por lo general, el gobierno, a través de su Ministerio de Comercio, determina lo que se importa y de dónde. El «comercio de Estado» políticamente motivado —con Venezuela, por ejemplo— puede invalidar el económicamente motivado. Sin embargo, al mismo tiempo, algunas de las mayores empresas conglomeradas de propiedad pública —pero que operan con cierta independencia tanto dentro de la anterior economía de moneda nacional, como la de moneda libremente convertible— tienen una considerable amplitud para importar lo que necesitan para vender al detalle en las antiguamente llamadas «tiendas de dólares» o de «pesos cubanos convertibles» (CUC) en la economía interna de moneda dura. El volumen de importaciones provenientes de los Estados Unidos, al igual que de cualquier otra parte, estaría determinado por las divisas captadas por la economía cubana a partir de la exportación de bienes y servicios o por flujos de capitales al país o préstamos de diversos tipos, para lo que existen serias limitaciones.
Las importaciones también resultan afectadas por la disponibilidad de crédito. Históricamente, Cuba ha tenido éxito en la obtención de créditos en diversos países, en especial de la Unión Soviética entre 1970 y 1988, y más recientemente de Venezuela. Sin embargo, los créditos subsidiados de este último país dependen del presidente Hugo Chávez, así como de sus ingresos por concepto de petróleo que, a su vez, dependen de los precios y volúmenes de exportación. No es probable que estos aumenten pronto a pesar de las vastas reservas de ese país, y los precios podrían no volver a los niveles pico de 2007-2008 por algún tiempo. Por lo tanto, la sustentabilidad de sus créditos resulta ambigua. Además, en estos momentos, Cuba no es miembro de las principales instituciones financieras internacionales como el Banco de Desarrollo Interamericano o el Banco Mundial, de modo que la disponibilidad de créditos para importaciones a partir de esas fuentes no se vislumbra aún. Pero después de la normalización, la membresía y las facilidades de créditos estarían disponibles.
Un riesgo a largo plazo para Cuba, que remeda los patrones históricos, sería una excesiva concentración de vínculos comerciales con los Estados Unidos, de modo que sería lógico esperar esfuerzos sostenidos por parte de Cuba para garantizar relaciones comerciales diversificadas.
Las exportaciones cubanas de bienes y servicios a los Estados Unidos también se incrementarían con la normalización bajo el actual statu quo de política gubernamental, pero, de nuevo, en un monto inferior al que se produciría a partir de reformas económicas claves.
Las exportaciones de mercancías cubanas están limitadas en la actualidad por una débil capacidad de producción. El sector azucarero se contrajo en más de 80% desde finales de los 80, y muestra pocos síntomas de recuperación en el corto plazo.3 Esto pudiera cambiar en un futuro, pero solo con inversiones enormes y transferencia tecnológica, de países como Brasil, para la producción de azúcar y etanol. A corto plazo y sin reformas políticas, sería improbable que la producción de café para la exportación aumente, pues se requiere un precio real sustancialmente más alto al productor, junto a mercados que funcionen bien para las inversiones y para el producto final. Las exportaciones tabacaleras —principalmente tabacos de excelencia— podrían hallar un mercado significativo en los Estados Unidos al margen de las preocupaciones respecto a la salud, aunque ya allí hay disponibles tabacos de alta calidad provenientes de otras fuentes. No obstante, el valor relativo a la curiosidad por los habanos en el mercado estadounidense podría conducir a incrementos de las ventas. Si bien los pequeños agricultores que producen hoja de tabaco de alta calidad podrían ciertamente generar mayores volúmenes bajo condiciones idóneas, la cuestión es si unas políticas de precio apropiadas y el aporte de inversiones brindarán la necesaria estructura de incentivación para el incremento de la producción. Las ventas de ron a los Estados Unidos también aumentarían probablemente de manera significativa, aunque puede esperarse que prosigan las complicaciones legales por el uso de la marca Havana Club. Existe algún potencial para las exportaciones de medicamentos cubanos, pero las pruebas a las que se les someten son trabajosas y demoradas, de modo que el desarrollo de ese mercado requerirá algún tiempo. Del mismo modo, el níquel cubano pudiera entrar al mercado norteamericano, pero el período de gestación para los proyectos de nuevas minas y de concentración es prolongado. Cuba tiene, en efecto, el potencial para acrecentar la producción minera y de concentrado, de modo que con el paso del tiempo esto podría convertirse en un importante renglón de exportación a los Estados Unidos.
Resulta improbable que haya exportaciones de nuevos productos manufacturados en el marco del actual ambiente político, en particular el bloqueo de las empresas de pequeña y mediana escala y de las actividades innovadoras que dicho sector podría engendrar. Además, los disfuncionales sistemas monetarios duales y la tasa de cambio, obstaculizan la producción para ese fin, mientras las empresas sean compensadas por sus ganancias en virtud de sus exportaciones a la tasa de 1.00 peso (MN),3 por cada 1.10 dólares (USD) del valor de los productos exportados, en tanto que la tasa real de cambio para los ciudadanos cubanos siga siendo alrededor de 22 pesos por 1 dólar.
En resumen, poner fin al embargo aportará un gran beneficio a los Estados Unidos en lo que atañe a la expansión de sus exportaciones de mercancías a la Isla a pesar de algunos obstáculos potenciales. Cuba se beneficiará en lo referido al verdadero poder de compra de sus ingresos de divisas, así como de la disponibilidad de importaciones de mejor calidad y precios relativamente más bajos comparados con los de otras fuentes. Pero será poco probable que pueda ampliar sus exportaciones de mercancías a los Estados Unidos tan pronto cese el embargo debido a problemas de oferta. No obstante, con el paso del tiempo, el mercado norteamericano para medicamentos, bebidas y productos de tabaco debería mejorar.
Probablemente Cuba llegará a experimentar algunos aumentos significativos de exportaciones de servicios al vecino país, más allá del turismo. Podría ofrecer servicios médicos a algunos ciudadanos norteamericanos o a sus compañías de seguros que deseen atención de más bajo costo y de buena calidad. Podría esperarse un crecimiento en los terrenos de la música, las artes y los deportes, especialmente el beisbol. Los ciudadanos cubanos también podrían beneficiarse por la vía de mejores comunicaciones y acceso a Internet.
A su vez, los Estados Unidos se beneficiarían del suministro de servicios de variados tipos a Cuba. Sería probable que una amplia variedad de exportaciones especializadas, profesionales y de negocios, pudieran comenzar a fluir hacia Cuba y alcanzar rápidamente niveles considerables. Entre estas, sería posible incluir las consultorías de ingeniería, los servicios arquitectónicos, de información, computación y comunicaciones, legales, financieros y medioambientales, por solo mencionar algunos. De nuevo, los ciudadanos cubanoamericanos probablemente tendrían un papel destacado en tales actividades.
El movimiento de personas

La normalización de relaciones con los Estados Unidos, incluso sin cambios en la estructura política, generará una bonanza de turismo para Cuba. En la década de los 2000, hubo un monto significativo de visitantes provenientes del Norte, que alcanzó casi 85 000 en 2003, antes de que la administración Bush endureciera las restricciones a los viajes. Buena parte del turismo norteamericano a la Isla en ese período fue legal, del tipo de reunificación familiar o educativo. Pero cierta proporción realizó viajes de manera ilegal, a través de Canadá, México u otros países, y de lo cual no queda constancia en los Estados Unidos, pero sí en Cuba.
Los incrementos del turismo luego de la normalización podrían ser espectaculares. Ciertamente, la libertad de los ciudadanos norteamericanos para viajar a Cuba podría implementarse antes de que esta ocurra.4 Se podría prever la expansión en gran medida de los siguientes tipos de turismo:
• De curiosidad. Podría haber un enorme influjo de ciudadanos norteamericanos deseosos de ver Cuba por primera vez desde 1961. Relativamente pocos deben haber violado las restricciones de viajes, de modo que la demanda, hasta entonces reprimida, podría ser enorme.
• De reunificación familiar. Cuando se levanten todos los controles a los viajes a Cuba, es probable que ocurra un gran aumento de las visitas de corta duración por parte de cubanoamericanos para cumplir propósitos familiares, como ya ocurrió en 2009 y 2010.
• De sol y playa. Muchos ciudadanos norteamericanos, especialmente de las regiones nordeste y central del país, probablemente sigan a los canadienses que se escapan del invierno en playas cubanas durante una o dos semanas.
• De estación. Algunos ciudadanos de los Estados Unidos, principalmente los retirados, se pasarán varios de los meses de invierno en Cuba. Esto permanecerá limitado hasta que sean posibles los arreglos de alojamiento como los condominios de tiempo compartido.
• De salud. Podría haber algunos viajes a la Isla para acceder a servicios médicos que probablemente sigan siendo más económicos que los de los Estados Unidos.
• De convenciones. Podrían aumentar significativamente las visitas de corta duración para asistir a convenciones.
• Cultural y deportivo. Seguramente habría más visitas para interactuar y aprender de los cubanos en áreas de la música, el cine y los deportes.
• Educativo. Es probable que estudiantes y profesores norteamericanos se inscriban o visiten instituciones cubanas de docencia superior o centros culturales y deportivos para pasar cursos, años sabáticos, entrenamientos de idioma, etc., en cifras más altas que las que hasta ahora el embargo ha posibilitado.
• De receso docente. Los estudiantes de los Estados Unidos probablemente se inclinarán por una visita a Cuba durante el receso de marzo, en lugar de dirigirse a la Ribera Maya, Florida u otras partes.
Cuando ocurra la normalización, es probable que cantidades significativas de jubilados se muden a Cuba sobre una base semipermanente. Aunque esto puede no ser «turismo» en términos estrechos, sus consecuencias económicas son las mismas, en particular la captación de divisas a cambio de brindar servicios a nacionales de otros países. Algunos cubanoamericanos, especialmente los de la porción norte y algunos otros ciudadanos podrían optar por pasar la mitad o más tiempo del año en Cuba, tal como a menudo lo hacen hoy día en México, Costa Rica o las regiones del sur de los Estados Unidos.
En resumen, Cuba probablemente ha de experimentar un boom turístico que podría ser en principio inmenso, para luego disminuir algo en la medida en que el «turismo de curiosidad» comience a ceder, pero que permanecería en niveles relativamente altos. Podría pensarse que el turismo norteamericano duplicase de manera rápida el monto del canadiense, para luego volver a hacerlo en una década o algo así, tras la normalización, en la medida en que crezca la capacidad de Cuba para alojar cantidades mayores de turistas. Esto también conduciría velozmente a grandes incrementos, quizás a duplicar en el lapso de una década el monto total de los ingresos de Cuba en divisas por concepto de turismo, que ya se ubicaban en 2 360 millones de CUC, o sea, unos 2 600 millones de dólares, en 2008.5
Pero existirán consecuencias negativas para los Estados Unidos, pues los aumentos de los viajes a la Isla podrían ocurrir a costa de destinos en territorio estadounidense, especialmente del sur de la Florida. Este podría ser el caso, sobre todo, del turismo de estación, de sol y playa, de jubilados, e incluso del de convenciones y de receso docente. De otro lado, Miami podría convertirse en un centro principal de tránsito para los viajes a Cuba, mediante hidrodeslizadores de alta velocidad y buques transbordadores convencionales. Pueden concebirse también paquetes conjuntos de turismo Miami-Habana del mismo modo; así que el sur de la Florida podría salir ganando en emprendimientos simbióticos o cooperativos con Cuba.
Por su parte, el turismo cubano a los Estados Unidos también se facilitará. No obstante, sin algunos cambios de política en Cuba, las actuales limitaciones al movimiento de sus ciudadanos hacia territorio estadounidense —como a cualquier destino en estos momentos— podrían continuar. Hoy día, si alguno desea viajar al extranjero en su capacidad personal tiene que ser invitado por un ciudadano extranjero, que ha de pagar, en el caso de Canadá, una cuota consular de 224 dólares canadienses (más 32 para que el consulado cubano se dirija por correo electrónico a la Consultoría Jurídica Internacional competente en Cuba), y «garantizar todos los gastos relacionados con el viaje, tales como alojamiento, subsistencia, seguro médico, etc., de modo que la persona invitada quede legalmente cubierta durante su estancia».6 También es probable que se les cobren cuotas de visa a los ciudadanos cubanos que visiten los Estados Unidos. De ser mantenidas después de la normalización, estas restricciones y cuotas limitarían los beneficios para el país anfitrión y para los propios ciudadanos cubanos.
Además, el sistema monetario dual prácticamente imposibilita a la mayoría de los ciudadanos cubanos viajar al extranjero, puesto que la moneda nacional que ganan por su trabajo no es convertible a la tasa oficial de cambio o a una razonable. El salario promedio era, en 2008, de 415 pesos mensuales (aproximadamente 20 o 21 dólares, al cambio oficial).7 A ese nivel de ingresos, el acceso a viajes no es posible, a no ser que se cuente con patrocinadores extranjeros, apoyo estatal o amplias ganancias en pesos convertibles.

Perspectivas de inversiones norteamericanas directas en Cuba

Existe un importante potencial para las inversiones extranjeras directas en Cuba después de la normalización. La gama de esferas en las que pudieran producirse es amplia y abarca muchos tipos de actividades económicas, incluidas la producción de algunos bienes de consumo, mercancías tradicionales, procesamiento de alimentos, agricultura, servicios profesionales, financieros y de negocios, construcción y transportes, por ejemplo. De nuevo, podría esperarse que la comunidad cubanoamericana en particular tuviese un interés importante y la visión necesaria para ver y cultivar las oportunidades emergentes.
El petróleo de plataforma marina es una esfera particular en la que las empresas norteamericanas tienen destreza y experiencia, que podrían ser beneficiosas para la Isla. La conjunción de la cercanía, necesidad y oportunidad promovería este tipo de inversiones. También las regiones de petróleo en las profundidades marinas se hallan en aguas contiguas en el Estrecho de la Florida y el Golfo de México, de modo que la cooperación en exploración, extracción y protección medioambiental son mutuamente deseables para Cuba y los Estados Unidos.
Este tipo de inversión extranjera tiene beneficios de gran envergadura, pero también algunos costos. Los primeros contemplarían la transferencia de experiencia empresarial, pericia gerencial, habilidad técnica, recursos financieros, acceso a mercado y equipos de capital en «paquetes» integrados que pueden aplicarse rápida y orgánicamente. Los segundos incluirían la repatriación de utilidades y el desplazamiento hacia ultramar de cierta porción de la toma de decisiones. ¿Exceden los beneficios a los costos? Los gobiernos de la mayoría de los países —también el de Cuba desde 1992— consideran que sí, y por esa razón dan la bienvenida a la inversión extranjera, aunque dentro de marcos reguladores e impositivos de variada intensidad. El ejemplo de Sherritt International resulta instructivo: ha obtenido utilidades que han sido repatriadas —aunque con cierta dificultad en 2009— pero ha generado inmensos beneficios en Cuba en términos de transferencia de tecnología, mejoramiento de la productividad y de los estándares medioambientales, de salud y protección, e ingresos por concepto de impuestos y captación de divisas.
¿Habría inversiones si las relaciones se normalizaran sin cambios de política en Cuba? Probablemente algunos proyectos ocurrirían dentro de los actuales arreglos de empresas mixtas y del sistema de regulaciones; no obstante, hay una variedad de restricciones, de problemas y de incertidumbres que reducen el atractivo para invertir en la Isla. Estos limitan actualmente la inversión extranjera de todos los países y lo seguirán haciendo después de la normalización.
En primer lugar, existen dudas con respecto al compromiso del gobierno cubano con el rumbo adoptado hacia las inversiones extranjeras. Aunque los documentos oficiales destinados al consumo internacional la han saludado, otras declaraciones del gobierno cubano y la prensa oficial, así como las conferencias internacionales contra la globalización, celebradas en La Habana entre 1999 y 2007, suscitaron interrogantes sobre el papel futuro de la inversión extranjera en la Isla. Ni siquiera la Sherritt International se ha sentido inmune a esta situación:
Sin embargo, no puede asegurarse que esta actitud para con la inversión extranjera y la repatriación de capitales vaya a continuar o que un cambio en las condiciones económicas no dé por resultado un cambio en las políticas del gobierno cubano o la imposición de restricciones más fuertes a la inversión extranjera. Semejantes cambios están más allá del control de la Sherritt, y el efecto de cualquier cambio semejante no puede predecirse con acierto.8
En segundo lugar, aunque la ley esboza las «reglas del juego» para los inversionistas extranjeros, en el transcurso de los 2000 cada inversión se ha aceptado sobre la base de un análisis individual. Cada proyecto potencial debe ser negociado con la empresa contraparte y con el Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera (MINCEX) y después de demoras y considerables gastos de tiempo y dinero, puede ser rechazado por una variedad de razones.
Una tercera limitación general es que las actividades orientadas al consumo interno en MN permanecen esencialmente cerradas a los inversionistas extranjeros. En efecto, solo vale la pena acceder a aquellas operaciones que captan divisas directamente y algunas que dan servicios al sector del turismo a cambio de moneda dura, porque de otro modo la repatriación de los beneficios no puede ocurrir.
En cuarto lugar, el reclutamiento y la selección de empleados debe realizarse a través de la Agencia de Contratación a Representaciones Comerciales (ACOREC). El gobierno determina también la estructura salarial. Además, las empresas extranjeras han de pagar sueldos y salarios en CUC, a la tasa de cambio de 1.00 CUC por 1.10 USD, mientras que a sus trabajadores se les paga en MN (y la tasa de cambio que interesa a los ciudadanos cubanos ha estado fijada en 1.00 MN = 0.04 USD). Esto quiere decir que el Estado establece impuestos como sobretasas a estos pagos de alrededor de 96%, de modo que el costo real de la fuerza de trabajo es relativamente alto.
En quinto lugar, la repatriación de beneficios puede ser problemática. Cuando las ganancias declinan debido a la reducción de precios o volúmenes de exportación, el gobierno de Cuba pospone el pago de beneficios en lugar de reducir las compras de importación.
Un problema potencial más que podría producir una reacción política negativa en los Estados Unidos es que los trabajadores cubanos tienen limitaciones para emprender negociaciones colectivas independientes, con sus empleadores o a la huelga. Solo los sindicatos oficiales son legales.
Si las empresas norteamericanas fuesen a ingresar a Cuba bajo las actuales condiciones de la legislación laboral, podría haber una reacción contra ellas en los Estados Unidos, encabezada principalmente por componentes de la comunidad cubanoamericana. Sin embargo, las empresas norteamericanas y de otros países no tienen escrúpulos con respecto a las inversiones en China, que tiene leyes laborales similares a las de Cuba. La diferencia podría radicar en la existencia de la comunidad cubanoamericana, que podría convertir en un problema el hecho de invertir en la Isla, mediante boicots y campañas publicitarias contra estas empresas; la pérdida potencial de una porción del mercado dentro de los Estados Unidos y la mala propaganda podrían reducir las perspectivas de inversiones por parte de empresas norteamericanas.
Vale la pena observar que Cuba también es un inversionista extranjero. La empresa mixta con la canadiense Sherritt International implica que Cuba es 50% dueña de la refinería de níquel en Fort Saskatchewan, Alberta, a cambio de que la Sherritt tenga 50% de la propiedad de la mina de Moa y de la planta de concentración en Cuba. ¿Aceptaría la actual dirigencia cubana esta fórmula para obtener oportunidades en territorio estadounidense tras la normalización? La respuesta, probablemente, es positiva, concediendo un período de ajuste tras dicho proceso.

Flujos financieros

La normalización también generará una variedad de nuevos tipos de flujos financieros que, en su gran mayoría, ocurrirán de los Estados Unidos a Cuba. En sentido contrario, estos serán tan pequeños durante algún tiempo tras la normalización que podemos ignorarlos aquí. Por supuesto, actualmente las remesas familiares constituyen un amplio flujo de divisas para la Isla y pudiera ubicarse en alrededor de los mil millones de dólares norteamericanos. Los nuevos flujos financieros a Cuba podrían incluir potencialmente
• Préstamos informales o donativos a amigos o parientes.
• Créditos concedidos por ONG para propósitos específicos; por ejemplo, financiar un programa de microcrédito para pequeños agricultores o pequeñas empresas no agrícolas.
• Créditos de abastecedores, suministrados por empresas exportadoras norteamericanas a compradores cubanos, para la adquisición de productos.
• Préstamos comerciales bancarios a empresas cubanas importadoras o a empresas productivas para propósitos de inversión.
• «Inversiones de cartera», o compra de acciones corrientes o de dividendo no fijo en empresas cubanas.
• El Banco de Exportación e Importación de los Estados Unidos, que podría extender créditos a compradores cubanos y apoyar a pequeñas empresas norteamericanas que exporten a Cuba (contra la posibilidad de que no se les pague, por ejemplo);
• Subvenciones o préstamos blandos de la Agencia Norteamericana para el Desarrollo Internacional;
• Financiamiento del Banco de Desarrollo Interamericano o del Banco Mundial, dando por sentado que a la normalización con los Estados Unidos seguirá la incorporación como miembro a estas organizaciones.
Estos tipos de flujos financieros son solo potenciales. ¿Permitirá Cuba que estos ocurran? ¿Resulta apropiado el ambiente de la política actual para que los flujos financieros se vuelvan efectivos? Préstamos y donativos informales entre familiares ya vienen teniendo lugar a través del proceso de remesas. Continuarán y se ampliarán si aumentan las oportunidades para utilizar dichos fondos de un modo productivo. Bajo el actual marco, podría haber préstamos a través de ONG, pero solo si estas y sus programas fuesen políticamente aceptables.9
Ciertamente, tras la normalización los abastecedores podrían dar créditos y los bancos comerciales préstamos a empresas cubanas. Si Cuba fuese a tratar a los Estados Unidos como a otros países, también sería posible la compra de acciones de dividendo no fijo en empresas cubanas por parte de las norteamericanas bajo arreglos de empresa mixta. Entonces podría utilizar préstamos del Banco de Importación y Exportación de los Estados Unidos. ¿Aceptaría Cuba, bajo la dirigencia actual o su sucesora inmediata, asistencia de USAID? Esto podría suceder, pero parece improbable. ¿Sería miembro del Banco Mundial, el FMI y el Banco Interamericano de Desarrollo (BIAD) tras la normalización? Esto se convertiría en una posibilidad. Las ventajas al obtener tales créditos sugerirían que estas facilidades, o al menos el Banco Mundial y el BIAD, serían rápidamente utilizadas si fuesen puestas a su disposición. En resumen, dentro del actual ambiente de política económica y política en general, algunos tipos de flujos financieros surgirían, unos podrían resultar bloqueados y no queda clara la situación de otros.
La liberalización de los flujos financieros a Cuba desde los Estados Unidos tendría algunos resultados útiles. La economía cubana está, en 2010, desesperadamente escasa de divisas, y de muchos tipos de equipos de capital requeridos para incrementar la productividad y los niveles de producción necesarios para mejorar el bienestar de sus ciudadanos. Resulta imperativo que aumenten las inversiones en la economía cubana, puesto que han sido muy bajas, con un promedio de 8,6% de la inversión bruta con respecto al PIB entre 2000 y 2008, en comparación con 18,7% para América Latina.10 El suministro de una variedad de tipos de crédito puede contribuir a mejorar esta situación y brindar divisas, cruciales para la compra de dichos equipos.
Un beneficio final para los Estados Unidos sería la eliminación del aparato burocrático necesario para hacer cumplir las regulaciones sobre el comercio y los flujos financieros, aplicados a Cuba de manera casi exclusiva, junto a la eliminación de Radio Martí. Los ahorros del presupuesto —que reflejan los verdaderos ahorros de recursos— por concepto de esos recortes no serían de poca monta.

La normalización en el contexto de la liberalización económica

Las ganancias de la normalización para Cuba aumentarían considerablemente si esto ocurriese simultáneamente o poco después de un proceso de reforma política económica en la Isla. Una mayor prosperidad de su parte tendría por resultado un incremento de la interacción y de los beneficios para los Estados Unidos también. Imaginemos que los siguientes tipos de reforma fuesen aplicados en Cuba:
• Unificación de los sistemas monetario y de tasas de cambio duales.
• Relajación de la carga impositiva y de las restricciones al trabajo por cuenta propia.
• Establecimiento de un marco regulador que apoye a la pequeña empresa.
• Legalización de las empresas del sector privado de talla pequeña, mediana y cooperativas (EPMC).
• Relajación de los controles burocráticos sobre las importaciones en el contexto de una tasa de cambio realista.
• Modificación de la política respecto a la inversión extranjera que permita la propiedad mayoritaria en algunos sectores con un ambiente legal basado en reglas respecto a su aprobación.
• Relajación de los controles sobre la inversión extranjera en lo referente a la contratación y remuneración, etcétera.
• Relajación de los controles sobre el flujo de fondos a través de las ONG.
• Préstamos bancarios comerciales relajados.
La aplicación de estas modificaciones tendría como consecuencia una similitud entre la economía cubana y la china, caracterizada por la liberalización económica en un sistema de partido único. Algunos de esos cambios han sido sometidos a discusión en Cuba desde hace algún tiempo. Las políticas monetarias y cambiarias se han debatido en medios académicos y en el Banco Central de Cuba, desde los 90, y en 2009 se publicó un excelente análisis del asunto.11 La conversión, en abril de 2010, de centenares de peluquerías y barberías en cooperativas dirigidas por sus empleados también sugiere que podría estarse iniciando un proceso de reforma en el ambiente de las regulaciones para la pequeña empresa. Aunque se trata de un cambio modesto, podría tener implicaciones significativas también para la mediana a un plazo más largo.12
Transformaciones económicas como las anteriores aumentarían y mejorarían la interacción de Cuba con el mundo, incluidos los Estados Unidos, y tendrían igualmente efectos saludables en la economía interna. La unificación de los sistemas monetario y cambiario, y el establecimiento de una tasa de cambio realista, pondrían fin a la estructura de incentivos, disfuncional y antiproductiva, que ha deformado el comportamiento económico y las vidas de los ciudadanos durante casi dos décadas. También esa tasa resulta necesaria para vincular la economía interna con el resto del mundo de un modo racional. Esta unificación brindaría la estructura de incentivos y los recursos para que las empresas cubanas, tanto públicas como privadas, exporten con efectividad, pues recibirían las ganancias en divisas por sus ventas en el extranjero convertidas según una tasa de cambio razonable. El resultado sería un aumento de las exportaciones a los Estados Unidos y al mundo, y un incremento en la sustitución de algunas importaciones por productos y servicios generados en la Isla. Semejante unificación también permitiría a los inversionistas extranjeros tener la posibilidad de invertir en sectores que ofrezcan servicios a la economía interna, así como a mercados donde se capten divisas fuera de Cuba.
La relajación de las restricciones sobre el trabajo por cuenta propia y la legalización de las EPMC del sector privado posibilitarían un florecimiento del ingenio y de la iniciativa empresarial. Podría esperarse que las empresas de pequeña escala penetren en muchos sectores de producción de bienes y servicios y conduzcan al cultivo de nichos de mercado y la formación de «racimos» de empresas similares, interrelacionadas y complementarias. Los volúmenes y la diversidad de los productos se ampliarían rápidamente, y prueba de ello podría ser la explosión de actividad empresarial y los mejoramientos en las esferas del empleo, la generación de ingresos y la producción de bienes y servicios requeridos que ocurrió tras la legalización del trabajo por cuenta propia en 1993. Esto sería provechoso para los ciudadanos cubanos desde numerosos puntos de vista. Entre los beneficios se contarían la creación de puestos de trabajo productivos y la generación de ingresos; mejoramiento de la calidad, cantidad y diversidad de los bienes y servicios; incremento de la productividad, que permitirá un alza de ingresos reales; reducción de la economía subterránea; aumento de los ingresos por concepto de impuestos; promoción de la innovación; crecimiento de la competencia y generalmente descenso de los precios; el desarrollo de una cultura de respeto por la política pública en lugar de la ilegalidad, y, de manera general, un mejoramiento generalizado de la calidad de vida.
No obstante, en este punto resulta de particular pertinencia el hecho de que la proliferación y expansión de las EPMC conducirían al cultivo de los mercados de exportación hacia los Estados Unidos y otros países. Además, dichas empresas producirían una gama de productos y servicios de mejor calidad que remplazarían las importaciones y convertirían a Cuba en un destino turístico aún más atractivo. Resulta útil observar que, al ser legalizada, la producción de artesanías, principalmente para el sector turístico, mejoró muy pronto en términos de cantidad, calidad y diversidad. Es probable que esto ocurra en todas las esferas asumiendo que habrá un marco regulador razonable. Además, la legalización y expansión de tales empresas también ofrecerá un canal para que los flujos financieros y las inversiones extranjeras directas ingresen en Cuba, lo cual, a su vez, acelerará la ampliación del sector.
Los cambios en el sistema legal —basado en reglas, propiedad plena y control sobre las formas de contratación y remuneración— alentarían a empresas de los Estados Unidos y de otras naciones a invertir en Cuba. Esto promovería la transferencia tecnológica, los recursos financieros y la pericia gerencial y empresarial, lo cual, a su vez, provocaría un aumento de la productividad, la diversificación económica y volúmenes de producción para la exportación y/o para el uso interno.
Si tuviera lugar una exitosa reforma de la tasa de cambio monetaria y se alentara a las EPMC, algunos tipos de influjos financieros desde los Estados Unidos y el mundo hacia Cuba se incrementarían tras la normalización. Sería dable esperar aumentos de inversiones de cartera, créditos de los abastecedores, préstamos de bancos comerciales, e informales en este caso. Con una moneda unificada, un marco regulador razonable para la inversión extranjera directa y la legalización de las EPMC, las oportunidades para el influjo de fondos también crecerían. Todos estos efectos ayudarían a generar un aumento del empleo productivo y la elevación de los ingresos reales y de los niveles de vida para los ciudadanos cubanos. La prosperidad en Cuba también tendría un efecto de retroalimentación positiva para los Estados Unidos mediante un incremento de la demanda cubana.
Las consecuencias de una interacción económica más intensa entre los Estados Unidos y Cuba en el contexto del ambiente de política económica del segundo escenario podrían resumirse rápidamente. En primer lugar, desde la perspectiva cubana, las exportaciones de mercancías experimentarían un crecimiento apreciable con la reforma de la tasa de cambio, la liberalización de las empresas de talla pequeña y mediana y la facilitación de las IED y los influjos financieros. Estos cambios también promoverían un incremento de la sustitución de importaciones para algunos productos y un aumento de la exportación de servicios. Se elevaría la cifra de importaciones, gracias a la ampliación de las exportaciones. Un mayor número de compras de maquinarias y equipos estimularía las inversiones y el aumento de la productividad de los recursos. La ampliación de las importaciones de productos intermedios posibilitaría un alza y una diversificación de la producción interna, y la de las importaciones de bienes de consumo ayudaría a subir de manera directa los niveles materiales de vida de las personas.
Los cambios de política mencionados anteriormente también favorecerían las exportaciones de servicios, en particular del turismo, pero también otros en las esferas artística y deportiva y, muy pronto, en las de negocios y personales. Dando por sentada la liberalización de los viajes para los cubanos a los Estados Unidos, sus ganancias en el beisbol y las artes, por ejemplo, aumentarían y serían repatriadas a Cuba.
El incremento de las IED y de los variados tipos de influjos financieros impulsaría las inversiones en todos los sectores de la economía cubana, incluido el estatal, las empresas mixtas, las EPMC y el trabajo por cuenta propia. Estos promoverían el desarrollo empresarial, el crecimiento de los recursos capitalizables, la transferencia tecnológica (mediante la importación de maquinarias y equipos, importación de sistemas de producción integrados completos y el movimiento de personas) y la transferencia y el conocimiento gerenciales y empresariales. De nuevo, el resultado sería una mayor productividad del uso de recursos en Cuba y niveles más altos de empleo productivo e ingresos reales más elevados.
Una prosperidad económica para Cuba incrementará el nivel potencial de los ingresos por concepto de impuestos, que fortalecería la capacidad del gobierno para invertir más en bienes públicos como infraestructuras de todo tipo, la educación y la salud. Los ingresos de los empleados en estas áreas y otros sectores públicos, lastimosamente inadecuados en la actualidad, podrían elevarse de manera estable. Una mayor prosperidad económica en general, y réditos públicos más altos en lo específico, permitirían un alza de los ingresos y de los niveles de desarrollo humano. El gobierno y los propios ciudadanos cubanos tendrían la capacidad de invertir más en estas actividades.
Se requerirían medidas cuidadosas de política social para mantener un nivel aceptable de equidad en la distribución de los ingresos.13 Esto será difícil, porque en cualquier proceso de cambio económico, algunos individuos resultan más capaces que otros para aprovechar las nuevas posibilidades de obtener ingresos, de modo que la subida de la marea no alza a todos lo botes al mismo ritmo.
Por otra parte, en la medida en que prospere la economía cubana, las exportaciones norteamericanas se incrementarán. Los Estados Unidos saldrían ganando con la ampliación de importaciones procedentes de Cuba en la medida en que la economía cubana y sus exportaciones se diversifiquen. Con el tiempo, se beneficiarían de la bonanza de turistas provenientes de Cuba. Para los ciudadanos cubanos ha sido sumamente difícil visitar los Estados Unidos —o cualquier otro sitio— durante el último medio siglo. Con la reforma de la divisa y una creciente prosperidad en la Isla —sumadas a nuevas regulaciones sobre los viajes de sus ciudadanos al extranjero— podría esperarse una oleada de visitantes cubanos al Norte, así como un alza del turismo de curiosidad, el de conferencias, el de reunificación familiar, el geográficamente orientado, etc., lo cual redundará en un beneficio mutuo.

Conclusión e implicaciones de política

La normalización de relaciones entre los Estados Unidos y Cuba —definida como el cese del embargo, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas y la autorización de flujos financieros, inversión extranjera y libre movimiento de personas— generará para ambos países importantes beneficios netos, que serían incluso mayores si estuviese acompañada de algunas reformas económicas en la Isla.
La normalización conducirá pronto a un inmediato influjo de turistas provenientes de los Estados Unidos a Cuba, que tendrá dimensiones de bonanza. Las exportaciones norteamericanas se ampliarán rápidamente, y desplazarán a las de otros países menos competitivos en términos de calidad, precio y conveniencia. La inversión extranjera y variados tipos de flujos financieros promoverán la expansión y la diversificación económicas cubanas y serán beneficiosos para los intereses norteamericanos involucrados en ello. La normalización, unida a un conjunto de reformas económicas en Cuba, promovería una más intensa interacción entre Cuba y los Estados Unidos y el resto del mundo, y generará mayor prosperidad para ambos países.
Estos tendrían ganancias tan significativas que sería sabio facilitar y promover el proceso. En vista de los beneficios económicos perspectivos para los dos países, el movimiento en dirección a la normalización es un imperativo. Ambos podrían promover el proceso mediante una secuencia de acciones de apoyo, recíprocamente respondidas, que pudiera incluir importantes medidas del lado norteamericano como permitir los viajes de sus ciudadanos y el levantamiento del embargo; y, del lado cubano, la eliminación del 10% de impuestos sobre los pagos de las remesas en dólares norteamericanos y la institución de otras medidas para fomentar amplios cambios.

Notas

1. Departamento de Agricultura, Servicio para la Agricultura Extranjera, disponible en www.fas.usda.gov (25 de febrero de 2010).
2. Oficina de los Representantes Comerciales de los Estados Unidos, disponible en www.ustr.gov (5 de marzo de 2010).
3. Cálculos tempranos ubican la cosecha azucarera para 2010 en alrededor de un millón de toneladas, la más baja de todos los tiempos.
4. Un proyecto de ley titulado la «Reforma de las restricciones de viaje e intensificación de las exportaciones, H.R. 4645» ha estado circulando en la Cámara de Representantes y fue objeto de una reciente vista el 11 de marzo de 2010. El proyecto pondría fin a todas las restricciones a los viajes de los ciudadanos norteamericanos a la Isla y eliminaría las barreras al incremento de las exportaciones agrícolas. A mediados de mayo de 2010, la aprobación de este proyecto no parecía estar garantizada.
5. Oficina Nacional de Estadísticas (ONE), Panorama económico y social de Cuba 2009, disponible en www.one.cu (1 de marzo de 2010), tabla 15.11.
6. Embajada de Cuba en Canadá, Sección consular, «New Procedure to Invite a Cuban National to Come Visit Canada», disponible en http://embacu.cubaminrex.cu (3 de marzo de 2010).
7. ONE, Anuario Estadístico 2009, disponible en www.one.cu (10 de marzo de 2010), tabla 7.4.
8. Sherritt International, Annual Report 2000, disponible en www.sherritt.com (septiembre de 2007), p. 23.
9. Sin embargo, la extensión de créditos a los trabajadores por cuenta propia en Cuba no es aceptable en ese país en estos momentos. Además, las empresas de pequeña y mediana escala no son aún posibles dentro del marco regulador actual.
10. CEPAL, Naciones Unidas, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2009, disponible en www.eclac.cl (2 de febrero de 2010).
11. Pável Vidal Alejandro, «Política monetaria y doble moneda», en Omar Everleny Pérez Villanueva et al., Miradas a la economía cubana, Editorial Caminos, La Habana, 2009.
12. Marc Frank, «Cuba Handing Beauty, Barber Shops Over to Workers», Reuters, La Habana, 12 de abril de 2010.
13. Resulta interesante el hecho de que el presidente Raúl Castro parece haber modificado el objetivo de justicia social de Cuba, de igualdad de ingresos a igualdad de oportunidades, al declarar: «El socialismo significa justicia social e igualdad, pero igualdad de derechos, de oportunidades, no de ingresos». Véase Will Weissert, «Raúl Castro: Communism is not Egalitarianism», Associated Press, La Habana, 15 de julio de 2008.

Tomado de la revista Temas

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